В сентябре 2026 года Евросоюз снял санкции с Алишера Усманова и Михаила Фридмана. По данным СМИ, их исключение из санкционных списков стало результатом политического компромисса между государствами ЕС. Согласно официальной позиции ЕС, санкции должны не наказывать, а побуждать адресатов к изменению поведения. Однако, в отличие от санкционного режима против Сирии, для российских предпринимателей не предусмотрели специального механизма снятия ограничений в обмен на разрыв связей с властями.
Как принимались эти решения? Почему одни предприниматели добиваются отмены санкций в суде, а другие — благодаря межгосударственным договоренностям? И насколько такая система соответствует заявленным целям санкционной политики?
Санкции — это наказание?
Официальная позиция ЕС исходит из того, что санкции — не наказание, а превентивный инструмент внешней политики, призванный изменить поведение государств, организаций и отдельных лиц. Эта логика отражена в Основных принципах применения ограничительных мер 2004 года и в Руководящих принципах их применения в редакции 2018 года. Последние прямо допускают включение в санкционные акты стимулов, призванных побудить адресатов к изменению поведения.
Из превентивного характера санкций и общих принципов права ЕС вытекают требования к их применению: ограничительные меры должны быть адресными, соразмерными поставленным целям и подлежать регулярному пересмотру. Они не предназначены для бессрочного наказания за прошлые действия, а сохранение конкретного лица в санкционном списке требует продолжающегося правового и фактического обоснования.
Поскольку включение в санкционный список не является уголовным осуждением, для его обоснования не требуется доказывать совершение преступления по уголовно-процессуальным стандартам. Однако Совет ЕС обязан располагать «достаточно прочной фактической основой» (sufficiently solid factual basis) для принятого решения. При судебном обжаловании именно Совет должен подтвердить обоснованность причин включения лица в список, а суд — проверить подтверждающие факты и доказательства.
Сирийский пример
Наиболее близкий пример введения санкций против бизнесменов, связанных с авторитарным режимом, — кейс Сирии. В мае 2011 года Евросоюз впервые ввел ограничения против представителей сирийского режима в ответ на насильственное подавление протестов. Основанием стали Решение Совета ЕС 2011/273/CFSP и Регламент № 442/2011. Первоначально они распространялись на лиц, ответственных за репрессии, и предусматривали замораживание активов и запрет на въезд в ЕС. Но уже несколько месяцев спустя критерии были расширены: санкции стали применяться также к лицам и организациям, получавшим выгоду от действующей власти или поддерживавшим ее, включая предпринимателей, финансировавших или оказывавших экономическую помощь режиму.
В октябре 2015 года Совет ЕС существенно изменил подход, разрешив включать в санкционные списки ведущих предпринимателей, осуществляющих деятельность в Сирии (leading businesspersons operating in Syria). В условиях контроля режима Асада над экономикой крупный бизнес считался тесно связанным с политическим руководством страны. Поэтому для введения санкций больше не требовалось отдельно доказывать, что конкретный предприниматель финансировал режим или лично участвовал в репрессиях.
Впрочем, санкционное законодательство содержало важную оговорку. Согласно статьям 27(3) и 28(3) Решения 2013/255/CFSP в редакции 2015 года, предпринимателя нельзя было включать или сохранять в списке, если имелись достаточные сведения о том, что он не связан или больше не связан с режимом, не оказывает на него влияния либо не создает реального риска обхода санкций. Кроме того, статья 32(2) Регламента № 36/2012 прямо позволяла предпринимателю предоставить доказательства необоснованности применения к нему санкций.
Ранее ЕС уже вводил санкции против бизнесменов, связанных с авторитарными режимами (например, в Мьянме), но прецедент Сирии состоял в том, что специальные основания для неприменения и снятия санкций были прямо сформулированы в самом санкционном решении. Так, в марте 2022 года Общий суд ЕС отменил санкции против Абделькадера Сабры, вышедшего из руководства связанной с режимом компании, критиковавшего власть и поддерживавшего помощь сирийским беженцам. В марте 2023 года суд отменил санкции против Низара Ассаада, дистанцировавшегося от режима еще в 2012 году. Эти случаи не доказывают, что именно санкции побудили предпринимателей разорвать связи с режимом, но показывают, что законодательство учитывало такой разрыв при решении вопроса о сохранении ограничений.
Российский кейс
Подготовка санкций против российских предпринимателей началась еще до полномасштабного вторжения России в Украину. В январе-феврале 2022 года Еврокомиссия и Европейская служба внешних связей разрабатывали ограничения совместно с государствами ЕС и координировали их с США и другими партнерами. Уже 17 февраля Жозеп Боррель заявил, что пакет санкций подготовлен и может быть представлен на утверждение Совета ЕС. После начала полномасштабного вторжения решения принимались ускоренно.
25 февраля Совет принял Решение 2022/329 и Регламент 2022/330, расширившие основания для персональных санкций: теперь под них могли подпадать предприниматели, работающие в секторах экономики, обеспечивающих существенные доходы российскому правительству. Доказывать личное участие каждого из них в ведении войны не требовалось. Уже 28 февраля Решением 2022/337 и Регламентом 2022/336 санкции были введены против Михаила Фридмана, Алишера Усманова и других бизнесменов.
Скорость подготовки отразилась на качестве отдельных обоснований. В делах Авена и Фридмана Совет использовал преимущественно публикации прессы, которые впоследствии суд счел недостаточными. Некоторые санкционные досье составлялись на основании небольшого числа открытых источников, включая Forbes, «Википедию» и малоизвестные сайты. Суды ЕС допускали использование подобных источников, поскольку европейские органы не обладают собственными следственными полномочиями в третьих странах, но требовали оценки их достоверности.
Публично европейские руководители объясняли ограничения необходимостью возложить ответственность за российскую агрессию не только на политическое руководство, но и на экономические элиты. 28 февраля 2022 года Боррель заявил, что санкции направлены против тех, кто играет существенную экономическую роль в поддержке режима Путина и получает от него финансовую выгоду. По его словам, ограничения должны раскрыть масштабы богатства путинской элиты, а те, кто содействовал вторжению, должны заплатить за свои действия. Ранее с его официального аккаунта в Twitter было опубликовано сообщение: «Больше никакого шопинга в Милане, вечеринок в Сен-Тропе и бриллиантов в Антверпене. Это первый шаг. Мы едины» (впоследствии оно было удалено).
Председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен 1 марта 2022 года обещала заморозить принадлежащие олигархам яхты, дорогие автомобили и недвижимость, а 11 марта заявила: «Те, кто поддерживает военную машину Путина, больше не должны иметь возможности наслаждаться роскошным образом жизни, пока на невинных людей в Украине падают бомбы».
Эта риторика отличалась от закрепленного в документах ЕС понимания санкций как превентивного, а не карательного инструмента. Без ответа остался и вопрос о том, какое изменение поведения предпринимателей могло бы стать основанием для снятия ограничений.
Какова цель санкций и на каких условиях их снимать?
В отличие от сирийского санкционного режима, законодательство ЕС, принятое в феврале 2022 года, не предусматривало специального основания для исключения российских предпринимателей из списков после разрыва связей с Кремлем. Они сохраняли право добиваться пересмотра санкций или оспаривать их в суде, однако публичное осуждение войны само по себе не гарантировало снятия ограничений.
В марте 2025 года Еврокомиссия называла полное и безусловное выведение российских войск из Украины предварительным условием пересмотра санкций против России в целом. Для предпринимателей путем к снятию санкций стал разрыв с российской элитой и отказ от бизнеса в России, но по такому пути пошел только Аркадий Волож: санкции с него были сняты в марте 2024 года. Однако к октябрю 2026 года ограничения были сняты и со многих российских предпринимателей, не сделавших каких-либо политических заявлений.
С начала полномасштабной войны в Общий суд ЕС поступило 334 новых дела об оспаривании санкций: 103 в 2022 году, по 63 в 2023 и 2024 годах, 105 в 2025 году. На конец 2025 года на рассмотрении оставались 125 таких дел. Эти цифры охватывают все санкционные режимы ЕС, но большинство дел связано с Россией: в 2024 году — 47 из 63. По состоянию на февраль 2025 года известно как минимум о 18 успешных кейсах российских предпринимателей.
Кроме того, российские бизнесмены активно лоббировали снятие санкций на уровне национальных государств. С сентября 2022 года Будапешт требовал исключения Алишера Усманова, Петра Авена и Виктора Рашникова, а в 2023 году — еще девяти предпринимателей. В 2024 году к переговорам подключилась Словакия, добившаяся снятия санкций со своего гражданина Йозефа Гамбалека, связанного с российским мотоклубом «Ночные волки». В обмен на поддержку Венгрии Братислава согласилась выступить за исключение из списков Усманова, Никиты Мазепина и Вячеслава Кантора, однако тогда санкции против них сохранили. В марте 2025 года Венгрия добилась исключения Кантора, Гульбахор Исмаиловой (сестры Алишера Усманова) и министра спорта РФ Михаила Дегтярева. В сентябре того же года Будапешт вновь требовал снятия ограничений с Авена, Дмитрия Мазепина, Мусы Бажаева и Альберта Авдоляна, а Словакия — с Усманова и Фридмана. В марте 2026 года Братислава повторила свои требования, но безуспешно. Журналистам стало известно о прямых контактах между российским и венгерским МИДами по поводу снятия санкций с Усманова. В сентябре 2026 года к инициативам Словакии и Венгрии присоединились Франция и Люксембург.
Франция добивалась исключения Усманова в рамках переговоров с Азербайджаном об освобождении двух французских граждан. Уже на следующий день после снятия санкций президент Азербайджана помиловал одного из них — Мартена Райана. Люксембург, в свою очередь, выступал за исключение Фридмана, предъявившего государству требования на $ 16 млрд в международном инвестиционном арбитраже из-за замораживания активов. Оба случая показывают, что решения о снятии персональных санкций могут зависеть от дипломатических и юридических конфликтов, а не от антивоенного поведения самих предпринимателей.
Выводы
Практика персональных санкций против российской бизнес-элиты выявила три проблемы.
Во-первых, спешность подготовки привела к тому, что в досье использовалась информация из открытых источников с сомнительным правовым значением. Это позволило ряду предпринимателей успешно оспорить санкции в Суде ЕС. Так, 10 апреля 2024 года Общий суд ЕС отменил решения о санкциях против Петра Авена и Михаила Фридмана, действовавшие с февраля 2022-го по март 2023 года, поскольку представленных доказательств оказалось недостаточно.
Во-вторых, разногласия внутри ЕС позволили отдельным бизнесменам добиваться снятия или непродления санкций через конкретные страны: Венгрию, Францию, Люксембург и Словакию. Поскольку решение Совета о продлении санкций принимается единогласно, возможности каждой страны по блокированию решения крайне велики.
В-третьих, ключевая проблема — отсутствие четких стимулов для изменения поведения адресатов. В отличие от сирийского случая, европейское законодательство не предусматривало специального основания для снятия ограничений после разрыва связей подсанкционного лица с Кремлем. При этом с сентября 2023-го по сентябрь 2026 года ЕС исключил из списков как минимум десять российских предпринимателей: основаниями становились судебные решения, пересмотр списков и межгосударственные договоренности.
Персональные санкции заставили российскую бизнес-элиту ощутить издержки войны, но не привели к массовому разрыву с Кремлем. Дело не только в нежелании отдельных бизнесменов идти на такой шаг, но и в отсутствии понятных условий снятия ограничений и возможности вывести капиталы из России. Закрытие западных рынков лишь усиливало их зависимость от российского государства.
Альтернативой мог бы стать прозрачный механизм индивидуального снятия санкций, основанный на проверяемых действиях: прекращении экономической поддержки режима, изменении структуры собственности и источников доходов, исключении риска обхода ограничений. Его можно было бы дополнить процедурой контролируемого вывода капиталов под европейским надзором, а участие в восстановлении Украины учитывать как дополнительное условие. В конечном счете речь идет не о признании чьей-то моральной правоты, а о том, может ли санкционная политика лишить Кремль части капиталов и предпринимателей, обеспечивающих его доходы.
