Правительство в России остается важным органом, несмотря на доминирующую роль Администрации президента и экстремальную централизацию власти. Именно там принимаются основные исполнительные решения и стандарты. Формально именно федеральному правительству подчинены органы государственной исполнительной власти (за исключением ответственных перед президентом губернаторов). С другой — экономической — стороны, в России существует сеть государственных компаний, контролирующих основные рыночные хозяйства страны: от электросетей до атомной промышленности. Кто руководит этими структурами? Об этом мы поговорим в четвертой, предпоследней, статье цикла «Кадры России».
Исполняющие обязанности руководства
Начнем анализ с правительства России. Согласно Конституции, оно «осуществляет исполнительную власть в России». В случае гипотетической катастрофы исполняющим обязанности президента станет председатель правительства Дмитрий Медведев, а высшие заместители и министры формально будут ключевыми фигурами, управляющими основными государственными органами. Более того, как отмечает Маргарита Завадская, россияне считают, что именно правительство и Дума несут ответственность за состояние дел в стране, тогда как президент Путин является лишь символом и отвечает за внешнюю политику. Логично предположить, что правительство должно быть заинтересовано в своей эффективности, ведь в противном случае карьерные перспективы правительственных функционеров могут быть поставлены под вопрос.
Однако это не так. Татьяна Становая считает, что правительство — это хромая лошадь путинской России: премьер-министр просто сторожит кресло на случай кризиса, а члены правительства не могут принять ни одного значимого решения. По мнению Становой, правительство — это безликие исполнители спускаемых решений. Можно отчасти согласиться с этим мнением, особенно помня уголовное дело экс-министра экономического развития Алексея Улюкаева, выступившего против сделки «Роснефти» и «Башнефти». Однако в целом такая позиция слишком упрощает картину.
Государственная политика не может существовать без процессуальных и бюрократических решений, эффективность которых может как «похоронить» самое важное президентское решение, так и настроить его реализацию. В качестве первого примера можно вспомнить провальные попытки Роскомнадзора заблокировать Телеграм (Роскомнадзор отвечает перед Министерством цифрового развития). Совсем другой пример дает нам история с первоначально всеми критикуемым ЕГЭ. После нескольких кризисов, связанных в первую очередь с неадекватными заданиями и утечками ответов за несколько дней до экзамена, единый государственный экзамен стал нормой жизни и принес значительные положительные результаты: мобильность выпускников школ, снижение коррупции при приеме абитуриентов, стандартизация оценки знаний выпускников. В обоих случаях результаты не могли быть обеспечены без правительства и рядовых чиновников, эффективность работы которых должно обеспечивать федеральное руководство.
Российский режим это прекрасно понимает. Как отмечал Фабиан Буркхардт, инициатива Сергея Кириенко по созданию конкурса «Лидеры России» является инструментом усиления вертикальной мобильности и примером меритократического подхода к государственным кадрам. Однако пока все равно побеждают защищающие свои места и привычный образ жизни «наставники», тем самым автоматически снижая динамичность государственного управления и способность к переменам. Даже средний возраст членов нового правительства увеличился на четыре года: в 2012 году он составлял 47,17 лет, а в 2018 году — 51,27.
Можно сказать, что российское правительство временно исполняет обязанности по «осуществлению исполнительной власти в России». Оно сковывается авторитарной политической средой и приоритетом внешней политики над внутренней. В таких условиях правительству остается лишь пытаться эффективно реализовать президентские инициативы. Качество правительственных кадров при этом является важным фактором, хоть и ограниченным внешними политическими обстоятельствами. «Чикагские мальчики» тоже были отличными экономистами, но это не помогло спасти Чили от репрессий и низкого уровня жизни.
Мед есть, а пчел нет
По разным оценкам, доля государства в экономике России варьируется от 50% до 70%. Например, Министерство финансов США в 2016 году заявило, что 70% ВВП и треть рабочих мест в России обеспечиваются компаниями, доля государственного капитала в которых превышает 25%. Государственные компании пронизывают всю российскую экономику — начиная с муниципальных и государственных унитарных предприятий и заканчивая гигантскими госкорпорациями.
Огосударствление российской экономики можно объяснить с нескольких сторон. Во-первых, очевидна роль близкого окружения Владимира Путина, которое контролирует ключевые инфраструктурные и нефтяные компании. Во-вторых, плохие инвестиционные условия, высокие процентные ставки и зарегулированность отраслей выталкивают с рынка частные компании. Поэтому даже без учета коррупционной ренты государственным органам выгодно отдавать заказы госкомпаниям, так как им легче получить кредиты, найти нужный контакт с другими государственными структурами, а социально и политически важные проекты всегда будут застрахованы от банкротства. Наконец, нестабильная внешняя политика и санкционный режим окончательно обрушили иностранное участие в ключевых сферах экономики, в том числе в виде доступа к кредитным рынкам. Например, даже «приватизация» «Роснефти» происходила как спецоперация и частично на деньги государственного ВТБ.
Крупный государственный бизнес также разрушает формальную систему отношений центра и регионов, ограничивая региональное развитие. Крупные госкомпании, заинтересованные в выполнении договоренностей с Москвой и получении прибыли, имеют возможность обращать минимальное внимание на благополучие региона, где расположены предприятия. Экологические протесты уходящего года ярко демонстрируют недовольство россиян, оказавшихся жертвами интересов связанной с властью бизнес элиты.
Тем не менее, разгосударствления российской экономики без предварительных политических шоков ожидать не следует. Приватизация — это потеря как политического контроля, так и экономической ренты, получаемой не за счет эффективности компаний, а благодаря неопатримониальной природе отношений госкомпаний с государством. Помимо этого, государственные компании удобны — их легче «попросить» поучаствовать в нужном проекте, тогда как частные организации были бы ограничены объективными обстоятельствами. Поэтому лично у Владимира Путина пока нет никаких стимулов разрушать сложившуюся систему отношений государственного бизнеса и власти.
Государственные корпорации и российское правительство — это две стороны одной медали. Правительство является трансмиссией российской государственной машины, слаженность работы которой позволила бы эффективно передавать «крутящий момент» Кремля на «ходовую часть» государственной машины. Однако ошибки при разработке «внутреннего устройства» российского автомобиля, зависимость от друзей-механиков и постоянные попытки объезжать по обочине поток других государств привели к созданию госкорпораций: глушитель был срезан, подвеска занижена, а в топливо добавили кустарные примеси. В идеале может сработать, но на деле многое зависит от качества деталей и профессионализма механиков.
Профессионализм не пропьешь?
Мы проанализировали биографии 31 члена высшего руководства федерального правительства и 19 руководителей крупнейших государственных компаний (компаний с критическим государственным участием). У нас нет возможности проанализировать все государственные компании, поэтому мы сосредоточились только на руководителях крупнейших государственных компаний. Эти люди фигурируют в «Кремлевском списке» Минфина США как «Другие высокопоставленные политические лидеры». Всю информацию мы получили из сообщений СМИ и публичных биографий чиновников.
Интересно, что четверть федеральных чиновников получили первое образование в области точных наук. 40% получили юридическое или экономическое (финансовое) образование, по 10% силовое или историческое (включая международные отношения). Руководительница Минздрава Вероника Скворцова закончила Второй медицинский университет (РНИМУ имени Н.И. Пирогова), министр сельского хозяйства, сын Николая Патрушева (Совбез) Дмитрий Патрушев получил диплом менеджера. Министр промышленности и торговли первоначально окончил социологический факультет МГУ, а министр просвещения Ольга Васильева дирижерско-хоровое отделение Московского государственного института культуры. Министр спорта Павел Колобков является дипломированным физкультурником и успел поучаствовать в проекте «Ледниковый период» с Анной Семенович.
Мы использовали данные о первом образовании по нескольким причинам. Во-первых, мы полагаем, что именно первое образование с наибольшей вероятностью было очным, тогда как многочисленные дипломы по ГМУ (государственное и муниципальное управление) и праву обычно были получены после заочных программ. Во-вторых, именно после первого образования большинство попавших в выборку людей начинали свою карьеру, а последующие дипломы служили уже дополнительным «повышением квалификации».
В правительстве явно прослеживается влияние личных связей с Дмитрием Медведевым или президентом. Так, руководитель аппарата правительства Константин Чуйченко был однокурсником Медведева. Министр МЧС сопровождал Путина в рабочих поездках в 90-е. Министр юстиции Александр Коновалов знаком с Медведевым с университета. Руководитель Минстроя Владимир Якушев был лично назначен Путиным губернатором Тюменской области в 2010 году. Заместитель председателя правительства по социальной политике Татьяна Голикова замужем за Виктором Христенко, бывшим руководителем Минпромторга и заместителем председателя правительства. Вероятно, самым технократичным министром является Антон Силуанов, чьи родители, брат и он сам еще с советских времен занимались финансами.
Силовиками по образованию являются заместитель председателя правительства Юрий Борисов, руководитель МВД Владимир Колокольцев и министр по делам Северного Кавказа Сергей Чеботарев. В Правительстве Юрий Борисов отвечает за развитие оборонной промышленности, особенно в сфере радиоэлектроники, где зарекомендовал себя еще в конце 1990 годов. Министр Чеботарев является своеобразным «генерал-губернатором» Кавказа, где он проходил службу в качестве офицера погранвойск.
Руководители компаний в основном обладают дипломами по точным наукам и экономике и финансам (37 и 32% соответственно). 21% закончили юриспруденцию. Вероятно, самым профессиональным среди руководителей госкорпораций является окончивший экономфак «Финэка» в Ленинграде и знакомый с Путиным с 90-х годов Алексей Миллер. Журнал Harvard Business Review в 2010 году поместил Миллера в топ-3 самых эффективных менеджеров мира. Генеральный директор «Россетей» Павел Ливинский всю свою жизнь посвятил работе с энергосетями, а председатель правления Газпромбанка Андрей Акимов с 1974 года работал во Внешторгбанке СССР. Председатель правления «Татнефти» Наиль Маганов работает в нефтяной сфере со второй половины 1970-х гг. С другой стороны, президентом «Алросы» является 38-летний выпускник экономфака МГИМО и сын Сергея Иванова.
Силовики контролируют почти четверть всех крупнейших государственных компаний. Руководители «Роснефти», «Ростеха», «Транснефти» и «Башнефти» имели опыт службы в силовых органах до прихода в гражданские структуры.
Таким образом, с точки зрения качества кадров существует разница между федеральным правительством и государственными компаниями. В то время как большинство руководителей государственных предприятий можно назвать технократами, правительственные чиновники характеризуются тесными связями с президентом и более традиционным, юридическо-экономическим уклоном в образовании. Преобладание первого технического образования в госкомпаниях объясняется их специализацией — большинство энергетических компаний действительно возглавляются специалистами в области нефти, газа, электроэнергии и инженерии. Скованная ограниченной «трансмиссией» Россия вынуждена прибегать к дополнительным инструментам в виде государственных компаний. Их непосредственная вовлеченность в производственную цепочку и рыночные отношения повышают требования к руководству, тогда как правительству практически ничего не остается — лишь бы держалось.
Первая статья серии «Кадры России» — Человек и проблема: кем и как управляется Россия?
Вторая статья серии «Кадры России» -«Пиджаки»: является ли Россия милитократией?
Третья статья серии «Кадры России» — Администрация президента
