Во время визита в Крым в 2016 году Дмитрий Медведев посоветовал местной пенсионерке, пожаловавшейся ему на маленькую пенсию, «держаться». Ставшая мемом фраза «денег нет, но вы держитесь» вызвала тогда шквал насмешек. Однако сегодня, когда российское правительство формирует планы распределения государственных финансов на 2024 год, этот ляп бывшего президента, похоже, стал руководящим принципом для всех игроков, кроме военно-промышленного комплекса.
Краткосрочное мышление и нарратив «долгой войны»
Согласно проекту федерального бюджета, который будет обсуждаться и приниматься в ближайшие несколько недель, деньги у правительства есть, хотя некоторые цифры доходов основаны на оптимистичном сценарии будущего, а точнее, на попытке выдать желаемое за действительное. Например, значительная часть этих надежд на предполагаемые доходы основана на предположении о сохраняющихся высоких мировых ценах на нефть на уровне $ 85 за баррель и продолжении экономического роста на уровне 2,3%. Даже при менее оптимистичном прогнозе у российского правительства остаются различные способы покрытия возможного дефицита — от использования средств, накопленных в Фонде национального благосостояния, до повышения налогов или введения дополнительных поборов. Однако неизменные политические приоритеты системы порождают напряженность, равно как и растущие различия между целями федерального правительства и задачами бюджетов более низкого уровня.
Проект бюджета — наиболее яркий пример приоритетности краткосрочных результатов и того магического мышления, которые все больше возводятся в принцип, руководящий российской политикой с февраля 2022 года. В 2024 году расходы на оборону вырастут с 6,4 трлн рублей до невообразимых 10,8 трлн. Это примерно в три раза больше довоенного уровня и впервые в номинальном выражении расходы на войну значительно превышают расходы государства на социальную сферу. Среди прочего в эти расходы входит запуск нового «национального проекта» под названием «Беспилотные авиационные системы», запущенного под руководством первого вице-премьера Андрея Белоусова и министра промышленности Дениса Мантурова. Сам по себе этот проект стал символом того, что объявленные в 2018 году первоначальные нацпроекты, ориентированные на развитие, потеряли всякий смысл.
Проект бюджета предусматривает резкий рост военных расходов, а траты на все остальные категории должны будут снизиться или остаться на прежнем уровне. Даже бюджеты на национальную безопасность, включая расходы на внутренние правоохранительные органы и службы безопасности, которые также значительно выросли за последние годы, останутся примерно на прежнем уровне, а на повышение зарплат госслужащим в год ключевых выборов средств не предусмотрено вовсе. Однако показательно, что в 2025—2026 гг. правительство рассчитывает вернуться к «нормальному» объему расходов на оборону, хотя далеко не факт, что война на Украине к тому моменту закончится.
Кажущийся единичной аномалией всплеск расходов на ВПК - очередное проявление того самого коллективного магического мышления, сгущающегося в России с осени 2022 года. Это магическое мышление предписывает каждому участнику внутриполитической жизни, от бизнес-элиты до избирателей, принять два убеждения, лежащих в основании стратегии «долгой войны», которой придерживается власть. Первое убеждение заключается в том, что война неизбежна и что победа не за горами, поскольку коллективная решимость Запада поддерживать Украину ослабевает. С другой стороны, если допустить, что власть сама понимает неопределенность своих перспектив в этой войне, то взлет военных расходов может означать, что раз уж россиянам предлагается — по крайней мере, на официальном уровне — публично поддержать войну Путина на президентских выборах 2024 года, власть намерена добиться хотя бы каких-то военных успехов. Эти успехи затем можно будет представить как победу и вознаградить новую провоенную коалицию, состоящую из промышленников, снабжающих военную машину, бизнес-элит, захватывающих контроль над активами внутри России и на оккупированных территориях Украины, а также простых граждан, получающих от войны финансовые выгоды в виде повышения зарплат или социальных льгот.
Однако это сопряжено с большими долгосрочными издержками. Несмотря на то, что в российской экономике происходят масштабные структурные изменения, требующие значительных государственных инвестиций в развитие инфраструктуры, расходы, проходящие по категории «Национальная экономика», третий год подряд сокращаются в номинальном выражении. С учетом инфляции, которая в следующем году, как ожидается, достигнет 7,2%, в 2024 году сокращение расходов в реальном выражении составит более 10%. Значительному сокращению подвергнутся также программы жилищного строительства и реконструкции городов.
В то же время, согласно новой правительственной программе, в течение трех лет бюджет предусматривает выделение не менее 651 млрд рублей только на восстановление инфраструктуры и жилья на оккупированных территориях Украины, которые российская армия сама же и разрушила. И это только вершина айсберга: несмотря на то, что в реальности Россия не хочет и не может по-настоящему интегрировать эти территории, их бюджеты получат в этом году в общей сложности более 410 млрд рублей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а в следующем, вероятно, еще больше. Туда же отправятся дополнительные миллиарды из социальных расходов и пенсионного фонда, а также от регионов, на которые было оказано давление с целью взять на себя «шефство» над оккупированными районами Украины. Для сравнения: все трансферты из федерального бюджета 83 субъектам РФ и пяти оккупированным регионам Украины в следующем году составят 3,2 трлн рублей.
В числе проигравших окажутся и компании, рассчитывающие на выплаты, прямо или косвенно связанные с государственными инвестиционными проектами, которые теперь будут откладываться или вообще будут свернуты, а также предприятия, которые подвергнутся усиленному контролю с целью увеличения налоговых поступлений (в частности, проект бюджета предусматривает 440 млрд рублей различных штрафов и 850 млрд рублей нераспределенного профицита и авансовых платежей по счетам единых налоговых платежей). При этом многие из них столкнутся с кадровым дефицитом, потерей экспортных рынков, удорожанием экспорта (как за счет более длинных маршрутов, так и за счет повышения экспортных пошлин) и сокращением нормы прибыли. Кроме того, в силу неопределенности доходов нет никакой гарантии, что в 2024 году правительству не придется вводить новые надбавки или пошлины, как это уже неоднократно происходило в этом году, например, при введении налога на «сверхприбыль», нового налогообложения экспорта нефти или введения скользящих экспортных пошлин.
Как скрыть дефицит
Всепоглощающий фокус на военных нуждах не означает, что правительство забыло о других приоритетах или отказалось от них. Просто оно рассчитывает, что другие участники бюджетной системы и экономики России — региональные и местные бюджеты, крупные государственные и частные компании — в случае необходимости сумеют восполнить те средства, которые федеральный бюджет не будет предоставлять напрямую и системно. Для федерального центра это удобно: теоретически он оставляет за регионами право решать, на что тратить, а на что нет (на практике приоритеты определяются федеральным правительством, но, что очень важно, ответственность тут разграничивается). Для регионов это означает, что региональные бюджеты должны будут выделять больше средств на те направления, где федеральное правительство фактически проводит сокращение, но которые являются чувствительными в политическом смысле (например, ремонт жилья, здравоохранение и образование). Президент также дал понять, что в этом году он ожидает от регионов увеличения расходов на инфраструктурные проекты (как внутри страны, так и на оккупированных территориях Украины), поддержания баланса на местных рынках труда и сдерживания инфляции. Регионы должны будут продолжать повышать зарплаты бюджетникам, которые выплачиваются из региональных бюджетов, даже если субсидии, которые они получают на эти цели из федерального бюджета, индексироваться не будут.
Регионы разрабатывают и принимают свои бюджеты с некоторым отставанием от федерального бюджета, но уже в этом году стали просматриваться некоторые контуры перераспределения полномочий. В первом полугодии расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, и без того являющиеся одной из самых крупных статей региональных бюджетов, выросли на 25,1% в целом по стране, поскольку правительство подталкивает регионы к решению проблемы, которая привела к акциям протеста в ряде регионов в 2023 году. Расходы на социальную сферу выросли на 18%.
Собственные доходы регионов более нестабильные, чем год назад, хотя это не сразу бросается в глаза. В 2023 году поступления налога на прибыль, рухнувшие во второй половине 2022 года, несколько стабилизировались благодаря спросу, стимулируемому государством через военные отрасли в европейской части России. Поступления НДФЛ в первые два квартала выросли всего на 5% (даже после того, как в начале года федеральное правительство внесло поправки в налоговую реформу, приоритетно ориентированную на федеральную казну и вызвавшую сбои в региональных финансах), но в конце лета восстановились. По состоянию на август 2023 года расходы на 13,8%, а доходы на 11,8% выше, чем годом ранее. Однако планы доходов на 2024 год в значительной степени зависят от ожиданий экономического роста, который далеко не гарантирован, и региональные бюджеты могут столкнуться с просьбами компаний о возврате налогов. Чиновники муссируют идею введения налога на туризм, что помогло бы небольшому числу регионов, выигравших от растущей изоляции России, но далеко не всем.
За первые восемь месяцев 2023 года задолженность регионов выросла до рекордного уровня, с 2,78 до 3,11 трлн рублей, поскольку регионы брали краткосрочные казначейские кредиты на покрытие расходов, а также инфраструктурные кредиты. Пока этот рост задолженности в большинстве регионов вполне управляем благодаря тому, что государство уже много лет эффективно снижает расходы на обслуживание долга за счет замещения рыночных кредитов дешевыми (в реальном выражении — бесплатными) бюджетными. В прошлом году правительство предоставило регионам возможность брать краткосрочные кредиты для покрытия дефицита средств в преддверии президентских выборов 2024 года. В период высоких процентных ставок это важный источник финансирования для перегруженных региональных бюджетов. Благодаря такой политике при росте регионального долга на 238 млрд рублей в первом полугодии 2023 года расходы на обслуживание долга снизились. Однако по состоянию на 2023 год большая часть рыночных кредитов уже замещена — бюджетные кредиты составляют 76,3% регионального долга, а банковские — только 1,9%, поэтому возможности для дальнейшего сокращения региональных расходов практически отсутствуют. Высокая задолженность, в свою очередь, может привести к тому, что региональные расходы будут урезаны федеральным правительством, как это произошло, например, в Удмуртии в прошлом году.
Поэтому неудивительно, что на первых слушаниях проекта федерального бюджета в Совете Федерации три губернатора подняли на рассмотрение Совета различные вопросы, свидетельствующие о том, что региональные бюджеты несут на себе непосильную нагрузку даже в более благополучных регионах. Губернатор Ставропольского края Владимир Владимиров попросил власти воздержаться от чрезмерных проверок муниципальных финансов, которые сильно зависят от региональных бюджетов, во время войны, чтобы не допустить перебоев с услугами, которые больше всего беспокоят граждан. Некоторые мэры уже жаловались в последние месяцы на нехватку средств в своих регионах, поскольку расходы были перераспределены в связи с войной. Омский губернатор Виталий Хоценко, выступая за сбалансированность региональных бюджетов, предложил правительству применить «особые условия» к регионам, которые перечисляют большую часть своих бюджетных поступлений в федеральный бюджет, как это делает Омск, а иркутский губернатор Игорь Кобзев, чей регион недавно стал лидером по налогам и сборам, забираемым в федеральный бюджет, среди других регионов-доноров, попросил правительство продолжать оказывать финансовую помощь даже регионам-донорам в «критических социальных областях». Возможно, некоторые из этих робких предложений будут приняты федеральным правительством, но вряд ли стоит ожидать ослабления жесткой фискальной централизации, характерной для России. За прошедший год объем федеральных субсидий, выделяемых на конкретные цели, вырос на 22%, а так называемые «иные трансферты», определяемые индивидуальными решениями правительства, — на 8%, в то время как дотации, которыми регионы могут распоряжаться по своему усмотрению, остались на прежнем уровне. Реакция главы Совета Федерации Валентины Матвиенко на предложение Хоценко говорит о том, что хотя федеральное правительство и может сделать возможным увеличение бюджетных трансфертов, это увеличение не будет автоматическим и всегда будет зависеть от политических соображений конкретного момента.
Недавний пример выборов в Хакасии, где губернатор-коммунист смог сплотить вокруг себя местные элиты, чтобы не допустить к власти кандидата от Кремля, показал, что напряжение между недовольными региональными элитами и Кремлем может перерасти в жесткий политический торг. Но пока этот случай остается исключением. В целом региональные выборы 2023 года показали, что большинство региональных политических механизмов остаются лояльными центру и в большинстве случаев способны выполнять волю Кремля.
По мере продолжения войны и связанной с ней неопределенности напряжение между приоритетами Кремля и ожиданиями регионов, отраженное в бюджетах на 2024 год, также будет расти. Власти могут попытаться решить эту проблему различными способами. Во-первых, они могут продолжать создавать новый класс элиты, напрямую зависящий от войны и заинтересованный в ее продолжении. Во-вторых, они могут попытаться снизить собственную зависимость от региональных чиновников и элит, больше опираясь на язык и институты национальной безопасности, а также на цифровые решения — от расширенного мониторинга и слежки до интернет-голосования. И то, и другое усиливает туннельное видение Кремля: во-первых, снижая возможности получения прямой обратной связи с мест, а во-вторых, создавая квази-неограниченный рог изобилия для избранных, которых в последствии будет трудно от него отучить.
