Кандидат в президенты США от Демократической партии Джо Байден отлично знаком с санкционной политикой в отношении России. На посту вице-президента при Бараке Обаме он в 2009—2017 гг. играл важную (и часто недооцененную) роль в строительстве отношений с Россией. Однако его позицию сложно назвать последовательной: сначала он поддерживал попытку «перезагрузки», которую продвигала Хилари Клинтон, будучи главой Госдепа, но в последние годы президентства Обамы занял по отношению к России жесткую позицию. Впрочем, это касается и многих других членов предыдущей администрации.
Если Байден выиграет предстоящие президентские выборы, он наверняка продолжит жесткую политику, даже если его инстинкты могут подталкивать его к возобновлению дипломатии.
Недавние комментарии самого Байдена дали понять, что он видит в России соперника. Это хуже, чем его отношение к Китаю, которого в сентябре он назвал конкурентом. Вмешательство России в президентские выборы 2016 года и непрекращающиеся попытки подорвать доверие к выборам и к кандидату Байдену означают, что если Кремль последовательно не изменит свою политику на самых разных фронтах, администрация Байдена практически наверняка не откажется от нынешнего санкционного режима.
Очевидно, что Россия не собирается менять позицию по основным спорным вопросам. Конституционные поправки, одобренные на «референдуме» и вступившие в силу ранее в этом году, делают невозможным обсуждение статуса Крыма, и Кремль вряд ли на это пойдет. Это касается и российской несистемной оппозиции, если она вдруг окажется у власти (в течение следующего президентского срока в США это вряд ли произойдет). Соответственно, маловероятно, что в ближайшее время какой-либо президент США (даже Дональд Трамп, если он переизберется на новый срок) начнет снимать «крымские» санкции, из которых вырос действующий санкционный режим.
Если Трамп все же займет кресло президента во второй раз, то возможно смягчение секторальных санкций или даже исключение российских компаний и чиновников из санкционного списка SDN. Во время своего первого срока Трамп сохранил и даже расширил санкционный режим, однако в случае переизбрания он сможет откатывать санкции без оглядки на реакцию избирателей. Это может помочь его ложным заявлениям, что утверждения о российском вмешательстве были лишь попытками навредить его предвыборной кампании. Кроме того, недавние события показали, что Вашингтон больше не возглавляет международную работу по координации санкций. В последние несколько недель Великобритания и Евросоюз ввели санкции против российских чиновников за покушение на Алексея Навального.
Санкционные режимы стали одним из важнейших элементов международной политики. Насколько Байден станет расширять санкции, будет зависеть не только от России, но и от ее соседей. Российское «ближнее зарубежье» недавно накрыла волна нестабильности. За 20 лет пребывания Путина у власти нынешние вызовы можно назвать наиболее серьезными, за исключением периода «цветных революций» 2004−2005 гг, когда новые силы пришли к власти в Украине, Грузии и Кыргызстане. На момент написания этого материала Беларусь по-прежнему охвачена крупнейшими антиправительственными протестами со времен обретения независимости, между Арменией и Азербайджаном вспыхнула новая война, а в Кыргызстане происходит смена режима, характер которой (переворот или революция) по-прежнему не ясен.
Беларусское оппозиционное движение привлекло значительное внимание в ЕС. Вашингтон менее заинтересован в этом вопросе из-за предвыборной лихорадки, однако практически нет сомнений, что администрация Байдена введет санкции против беларусских властей, подобные тем, что уже ввели Великобритания и ЕС. Если Россия пойдет на более прямое вмешательство в этот конфликт, то, вероятно, администрация Байдена введет новые санкции и за это.
Подход самого Байдена к России изменился, скорее всего, из-за войны России с Грузией. 18 августа 2008 года тогда еще сенатор Байден вернулся из поездки в Грузию, куда он отправился после российско-грузинской войны из-за сепаратистской республики Южная Осетия. Он предупредил, что хотя он «давно стремился помочь России реализовать ее необыкновенный потенциал прогрессивной силы», действия России при этом «подвергают риску положение страны в международном сообществе». Пять дней спустя Барак Обама выбрал его кандидатом в вице-президенты, в том числе из-за его репутации эксперта по внешней политике.
Эти экспертные знания Байдена пригодились в одной из первых инициатив Обамы — «перезагрузке» отношений с Россией. Официально «перезагрузку» запустила Хилари Клинтон (допустив при этом печально известную и, возможно, пророческую ошибку). Однако впервые об этой политике объявил Байден на Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2009 года. В комментарии Wall Street Journal в июле того же года Байден пояснил, что видел стимул для России исправить свое поведение, чтобы улучшить отношения. Он также отметил, что «мы (США) сильно недооцениваем свои козыри», и добавил, что США могут формировать политику по России с помошью экономических рычагов.
В том же интервью, которое Байден дал после поездки в Украину и Грузию, он прямо указал, что России следует прекратить вмешиваться во внутренние дела соседей (хотя он также отказался обсуждать продажу нового оружия Тбилиси). Кроме этого, Байден лишь единожды дал важный комментарий о «перезагрузке» в своей речи в Москве в 2011 году, в которой дипломатично похвалил эти усилия, однако также отметил, что основным источником разногласий оставалась важность демократических ценностей и вопрос, имеет ли Россия право на «сферу влияния» в ближнем зарубежье.
Администрация Байдена откажется от трамповского пещерного изоляционизма и, вероятно, будет стремиться восстановить влияние США во всем мире, в том числе в Евразии. Возможности влияния на события в Кыргызстане для США и Запада в целом довольно ограничены. Вмешательство в конфликт в Карабахе также не вызывает особого интереса. В случае реальной или даже мнимой российской интервенции администрация Байдена вернется к тем же экономическим рычагам (в том числе и санкциям).
Можно сказать, что советники Байдена еще более воинственно относятся к вопросу санкций против России, в частности из-за понятного гнева по поводу российского вмешательства в выборы 2016 года. Многие (в том числе и я) полагают, что избрание Трампа ослабило США сильнее, чем любое отдельное политическое событие после Второй Мировой войны. Соответственно, многие из тех, кто придерживается такого мнения, считают вмешательство Москвы самой успешной антиамериканской операцией, включая те, что проводились во времена Холодной войны. В результате, пожалуй, неудивительно, что один из ведущих советников Байдена по внешней политике и бывший советник президента США по национальной безопасности Джейк Салливан заявил Конгрессу в 2017 году, что санкции следует использовать не только для того, чтобы заставить Россию ответить за свои действия, но и в качестве инструмента сдерживания. Он также призвал активно разрабатывать различные санкции на случай конкретных действий России и уточнил, что вероятными целями могут стать сектор финансовых услуг и соответствующие российские институты. По контексту предполагалось, что эти меры могут быть использованы в ответ на будущее вмешательство в выборы, однако он не уточнил, могут ли другие обстоятельства стать основанием для применения таких санкций.
Другие потенциальные кандидаты на роль госсекретаря или советника по национальной безопасности в администрации Байдена также являются сторонниками санкций. Тони Блинкен призывал к более открытому противодействию Москве (на фоне других демократов Блинкен отличается большей воинственностью по вопросам санкций против Ирана и Китая). В 2017 году Сьюзен Райс рассказала Конгрессу, что администрация Обамы подготовила больше санкций, чем тогда ввела, в том числе «экономические варианты, которые несколько сильнее, чем все, что применялось до сих пор» и добавила, что «единственное, о чем я продолжаю себя спрашивать: сделали ли мы достаточно в вопросе экономических санкций». Другие соратники Байдена открыто поддерживают подобные меры. Возможно, наиболее известен среди них Майкл Карпентер — бывший заместитель помощника Секретаря по обороне, управляющий директор Центра Дипломатии и Международного Взаимодействия Пенна Байдена, а также директор «ястребиной» экспертной группы Jamestown Foundation.
Помимо советников Байдена, Конгресс в целом будет и дальше в основном поддерживать расширение санкций. Конгресс уже демонстрировал желание проталкивать новые санкции даже при администрации Трампа, приняв в 2017 году Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA). Победа Байдена, вероятно, будет сопровождаться избранием Демократической Палаты представителей и Сената (при равенстве 50:50 в Сенате решающим становится голос вице-президента). Связанная с Демократической партией внешнеполитическая некоммерческая организация Foreign Policy for America, которая является чуть ли не пацифистской в большинстве военных вопросов, поддерживала новые санкции против России.
Если Байден выиграет выборы, он довольно рано может заявить о своей санкционной политике. В январе 2019 года российский олигарх Олег Дерипаска заключил сделку, согласно которой были сняты санкции с его топливно-энергетических и алюминиевых компаний: «ЕвроСибЭнерго», En+ и Rusal, в обмен на то, что Дерипаска избавился от своих акций и назначил в компанию новых независимых директоров. Одна из его компаний — автопроизводитель ГАЗ — не была исключена из списка. Однако в июле 2020 года Казначейство США заключило сделку с ГАЗ, в результате которой они не только продлили лицензии для компаний на «завершающие» сделки с ГАЗ, несмотря на его наличие в списке, но и на заключение новых сделок. Брайан О’Тул, старший научный сотрудник Atlantic Council, в ответ отметил, что он «писал и анализировал сотни общих лицензий, но никогда не видел, чтобы OFAC [Управление по контролю за иностранными активами] использовало продление общей лицензии для резкого расширения масштабов разрешенной деятельности». О’Тул пояснил, что возможным объяснением может служить то, что полноценная сделка по сокращению пакета Дерипаски готовилась, но не была объявлена, а с тех пор в этом вопросе ничего не сдвинулось с мертвой точки. Никаких объяснений с тех пор так и не появилось. Однако у соответствующих лицензий, недавно выданных Казначейством (15L и 13O), есть одна интересная особенность, а именно срок действия: до 22 января 2021 года.
Если Байден выиграет выборы, то он вступит в должность 20 января. Отказ от продления лицензии ГАЗа в течение двух дней после инаугурации может стать сигналом, что Байден намеревается придерживаться жесткого санкционного режима. На данный момент я предполагаю, что Казначейство заранее продлит эту лицензию. Но по мере того, как президентские выборы в США выходят на финишную прямую, обостряется риск нового российского вмешательства в выборы (а некоторые предполагают, что новая российская кампания уже идет). Если Байден все же выиграет выборы, OFAC будет куда сложнее продлить эту лицензию. Это также значительно повысит вероятность того, что Байден начнет вести политику своей администрации по России не с позиции дипломатического пряника, как это было во время обамовской перезагрузки, а с позиции мощного санкционного кнута.
