С каждым созывом Госдума России принимает все больше законов: седьмой созыв (2016−2021 гг.) принял 2673 закона — на 22% больше, чем предыдущий, и в два с половиной раза больше, чем, например, второй созыв (1995−2000 гг.). Такая динамика не может быть объяснена исключительно увеличением срока полномочий с четырех до пяти лет, поскольку растет и среднее число ежегодно принимаемых законов.
Кроме того, в седьмом созыве выросла доля принятых законов (47%) от числа внесенных, что свидетельствует о низкой состязательности внутри Госдумы. Нижняя палата парламента не «разгребала завалы» прошлых лет, а преимущественно принимала законы по новым проектам: только 11% принятых законов были внесены во время предыдущих созывов.
Начиная с третьего созыва законопроекты практически перестали отсеиваться на стадии Совета Федерации и президента. В 1995—2000 гг. так отсеяли 30% законопроектов, принятых вторым созывом Госдумы. Но уже с 2003 года доля таких законопроектов не превышала одного процента. В седьмом созыве были окончательно отклонены только два принятых Думой закона — это исторический минимум.
При этом сократилось медианное время между третьим чтением и публикацией, на которое приходится рассмотрение законопроекта в Совете Федерации и утверждение президентом: с 22 дней в четвертом созыве до 12−13 дней в Госдуме шестого и седьмого созывов.
Проанализированные данные говорят об отсутствии острой политической конкуренции как внутри Думы, так и между Думой и другими участниками законодательного процесса: Советом Федерации и президентом. Особенно ярко это проявилось во время пандемии, но порядок работы Госдумы, направленный на исключение из законотворческого процесса открытой дискуссии, сформировался еще до 2020 года.
Законотворчество во время пандемии
В марте 2020 года вице-премьер Госдумы Ольга Тимофеева заявила, что в новых условиях одна из главных задач депутатов — оперативно направить все законопроекты в Совет Федерации. Президент Владимир Путин в 2021 году, подводя итоги работы Думы седьмого созыва, так охарактеризовал законодательную деятельность во время эпидемии:
«Мы [с председателем Госдумы Вячеславом Володиным] договорились о том, что и парламент должен будет в этих экстраординарных условиях действовать, по сути, как орган исполнительной власти, но в рамках своей компетенции. Так и получилось — вам буквально удавалось собраться вместе даже в экстренном режиме, подготовить, принять решение, оформить его нужным образом».
Что же позволило Госдуме эффективно «оформлять» необходимые решения?
В марте 2020 года журналистам запретили вход в здание Госдумы, число пленарных заседаний сократили с трех до двух в неделю, отменили политические выступления депутатов в начале пленарных заседаний, а также сократили обсуждение законопроектов в первом чтении (оставили короткое выступление только одного представителя фракции). С сентября законопроекты, предлагаемые комитетом к отклонению, начали рассматривать по сокращенной процедуре — с коротким докладом представителя комитета. Позже журналистам разрешили приходить на заседания только при наличии отрицательного теста на COVID-19.
В марте 2021 года депутат от ЛДПР Сергей Иванов сообщил, что в Думе уже год голосования проходят без кворума. Он связывал это с тем, что с началом пандемии депутатам рекомендовали для соблюдения дистанции садиться по одному человеку в ряду из четырех кресел. Председатель Госдумы Вячеслав Володин опроверг эту информацию и назвал такие заявления «дискредитацией парламента». На видеотрансляциях с пленарных заседаний показывается только трибуна, то есть оценить реальное число присутствующих невозможно.
При сокращении числа пленарных заседаний можно было бы ожидать, что рассмотрение законопроектов замедлится, но этого не произошло. Согласно официальной статистике, на фоне пандемии не наблюдалось сокращения ни числа внесенных в Думу законопроектов, ни принятых парламентом законов. По числу принятых законов осенняя сессия 2020 года стала самой плодотворной из осенних сессий Госдумы седьмого созыва, а весенняя сессия 2021 года — среди всех весенних. В весеннюю сессию 2020 года, на которую пришлось начало пандемии, Госдума приняла больше законов, чем в весеннюю сессию 2017 года.
При этом ускорился законодательный процесс: анализ 318 законопроектов, поступивших после 11 марта 2020 года, одобренных Думой и впоследствии опубликованных, показывает, что медианное время от регистрации законопроекта до публикации закона сократилось до 114 дней (при 177 во время шестого созыва).
Так, в марте 2020 года в скоростном режиме — за несколько дней и без обсуждения — был принят блок «коронавирусных поправок». 30 марта, накануне принятия законопроектов, вице-спикер Думы Ольга Тимофеева объявила, что пленарное заседание «пройдет в ускоренном режиме», без выступлений от фракций по актуальным вопросам и без проведения дебатов. Несмотря на отсутствие публичной дискуссии, при редактировании «санитарной» статьи 236 УК ко второму чтению добавили две новые статьи УК о «фейках». Кроме того, административное наказание за нарушение ограничений режима повышенной готовности включили в уже прошедший первое чтение законопроект об ответственности за нарушение правил в сфере частной охранной деятельности.
Депутат Игорь Лебедев (ЛДПР) в декабре рассказывал газете «Ведомости», что на совете Думы была договоренность в условиях сокращенного обсуждения принимать только законопроекты, необходимые для борьбы с коронавирусом. Несмотря на это, в конце года была принята большая группа ограничительных законов, в том числе касающихся митингов и «иностранных агентов».
Депутат от ЛДПР Сергей Иванов в разговоре с «Коммерсантом» отмечал, что из-за сокращения дебатов процесс становится непубличным: «Люди смотрят трансляцию заседаний и не видят, как принимаются законы, потому что нет обсуждения». Против отмены политических выступлений в Госдуме выступали и депутаты от КПРФ.
Отсутствие дискуссии в Госдуме и публичных выступлений депутатов, ограничение доступа журналистов, ускорение рассмотрения законопроектов — все это снижает прозрачность законодательного процесса и контроль со стороны экспертов и общества в целом.
Непрозрачность законодательного процесса
Практика принятия важных законов в чрезвычайно короткие сроки существовала и до 2020 года. Например, в 2014 году в рекордно короткие сроки — два дня от внесения до публикации — был принят закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя».
Примечание: Проанализированы законы, которые рассматривались во всех трех чтениях. При расчете сроков не делалась поправка на перерывы между сессиями.
Распространена была и практика внесения существенных изменений в тексты законопроектов. Это проявлялось в изменении как объема, так и смысла в целом. Медианное значение изменения длины законопроектов между регистрацией и публикацией закона составило 32%. Это означает, что за время рассмотрения объем текста увеличивается на треть*.
В некоторых случаях важность поправок, которые вносятся позже, не видна невооруженным глазом и очевидна только экспертам в конкретной области. Так было, например, с законопроектом о палаточных городках и автопробегах, к которому во втором чтении добавили требование согласовывать одиночные пикеты с «быстровозводимыми сборно-разборными конструкциями». В некоторых случаях важные поправки «прячутся» в законах, сфокусированных на других вопросах.
«Доработка» законопроекта происходит уже после принятия законопроекта в первом чтении и получения отзывов от профильных ведомств: поправки принимаются во время второго, ключевого, чтения. Последние двадцать лет медианное время между вторым и третьим чтением существенно не менялось и составляло 1−2 дня. Таким образом у СМИ не остается времени распространить эту информацию, а у общества — отреагировать на предложения.
При этом поправки рекомендуются к принятию или отклонению при обсуждении в ответственном комитете Госдумы. В отличие от пленарных заседаний, где все выступления стенографируются и записываются на видео с дальнейшей публикацией, обсуждение в комитете проходит за закрытыми дверями и не отражается на официальном портале Госдумы.
Чрезвычайное законотворчество в деле (на примере внесения поправок в статью 236 УК)
Ситуация с принятием в марте 2020 года поправок к статье 236 УК (нарушение санитарно-эпидемиологических правил) является ярким примером того, как в рамках существующих правил регламента работы Госдумы и на фоне чрезвычайной ситуации вокруг пандемии можно сокращать до минимума законодательный процесс.
- Законопроект был принят в крайне сжатые сроки: с момента его внесения в Госдуму до начала действия закона прошла неделя.
- На отзывы к законопроекту выделили один день, а на предложение поправок после первого чтения отвели всего час (а не 15 дней, как полагается по регламенту Госдумы)
- Изначальная критика концепции со стороны Правового управления Думы была проигнорирована: в письме ответственного комитета к Совету Госдумы Крашенинников утверждал, что «законопроект прошел правовую и лингвистическую экспертизы и подготовлен к рассмотрению в первом чтении».
- Между первым и вторым чтением законопроект претерпел кардинальные изменения. Помимо изменений поправок в статью 236 УК, в проекте появились две полностью новые уголовные статьи на постороннюю тему: о «публичном распространении заведомо ложной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан» и «публичном распространении заведомо ложной общественно значимой информации, повлекшем тяжкие последствия» (207.1 и 207.2 УК).
- Все правки внес автор законопроекта и председатель ответственного комитета Павел Крашенинников. Повторный отзыв Правового управления свидетельствует о том, что текст законопроекта для второго чтения был готов еще до рассмотрения в первом чтении.
- Правительство и Верховный суд, чьи отзывы обязательны для поправок в Уголовный кодекс, дали отзывы только на первую версию текста.
- По предложению Вячеслава Володина (соавтора законопроекта и председателя Госдумы) во время чтений дискуссии не было: вся подготовка изменений происходила в кулуарах. Все три чтения прошли в один день без вопросов и дискуссий. В общей сложности они заняли менее десяти минут.
Все это стало возможным благодаря действующему регламенту работы Госдумы. Процедура работы российского парламента организована как конвейер за счет предельного ограничения роли открытых заседаний и усиления роли ответственного комитета.
Именно ответственный комитет рассматривает поправки к законопроекту, поступившие после первого чтения, и предлагает, какие из них принять, а какие — отклонить. Регламент Госдумы не предполагает полноценной дискуссии, если во время второго чтения депутаты не согласны с предложением ответственного комитета: слово может быть предоставлено только авторам поправок и депутатам, возражающим против них, на выступление дается три минуты, причем это время может быть сокращено до одной минуты по предложению ответственного комитета.
Регламент работы Госдумы был изменен в 2012 году после известной парламентской «обструкции», затормозившей принятие Думой законопроекта об ужесточении правил проведения митингов. Поправки, альтернативные тем, которые тогда предлагал принять ответственный комитет, стали выносить на голосование без обсуждения. Также комитет получил возможность объединять взаимосвязанные поправки в единый блок, тем самым сокращая время на их обсуждение.
Еще одной проблемой является снижение роли экспертизы в законодательном процессе и недостаток конкуренции экспертиз и их публичного обсуждения. Проявления этой тенденции отчетливо видны на приведенном выше примере поправок в статью 236 УК: игнорирование замечаний Правового управления и отсутствие повторных отзывов Верховного суда и правительства привели к включению в статью обтекаемого понятия (неумышленной «угрозы»), которое впоследствии потребовало дополнительных разъяснений Верховного суда.
На практике обязательная экспертиза (например, заключения правового управления) игнорироваться. А внесение во втором чтении новых по существу поправок вообще позволяет обходить предусмотренную регламентом экспертизу. Кроме того, нарушение существующих в регламенте правил не приводит к дисциплинарным или репутационным последствиям для депутатов-нарушителей. Вспомним, что в случае с изменением «санитарной» статьи глава ответственного комитета Павел Крашенинников добавлял поправки о «фейках», явно выходившие за пределы утвержденной в первом чтении концепции. Другой пример — в конце 2020 года Верховный суд отмечал в отзыве на резонансный законопроект о введении уголовной ответственности за помехи транспорту, что его автор — депутат от «Единой России» Дмитрий Вяткин — не предоставил в пояснительной записке необходимое «мотивированное обоснование». Несмотря на то, что в обоих случаях был нарушен регламент Госдумы (ст. 105, 118, 121), оба закона были приняты без каких-либо последствий для депутатов-нарушителей.
—————
* Представлены данные на основе информации из карточек законопроектов, принятых Госдумой шестого и седьмого созыва и опубликованных на сайте Системы обеспечения законодательной деятельности. Сопоставлена длина текстов законопроектов при регистрации в Госдуме и при официальной публикации закона. Автоматически определить объемы удалось для 87% законов шестого созыва и 83% — седьмого. В отдельных случаях изменение объема объясняется включением в текст закона приложений,
** Авторы благодарят за обсуждение идеи, гипотезы, методологии и данных Арсения Ашуха, Олега Иванова и Асю Ройтберг
