В 2022 году российская оборонная политика продолжит определяться проблемой, окончательно сформировавшейся к началу нынешнего десятилетия и ставшей для российской власти одной из ключевых. Это проблема баланса между дальнейшим развитием вооруженных сил и оборонной промышленности, ощутимым дефицитом ресурсов (люди, технологии, деньги) и задачей сохранения стабильности российской политической и экономической системы. Кроме того, после десятилетия активного (пусть и все еще незавершенного) перевооружения и модернизации военной инфраструктуры российское руководство актуализировало для себя проблему поддержания всего того, что было создано и поставлено в войска. Также оно вновь вернулось к необходимости качественных изменений в системе военного образования и боевой учебы войск — как раз к тому, что стало одним из нереализованных пунктов военной реформы 2009−2012 гг. Кроме того, опыт операции в Казахстане и крупной переброски войск к западным границам и в Беларусь говорит не только о приобретенных Москвой военных возможностях, но и о том, что она рассматривает в качестве основных и пока нерешенных задач своей оборонной политики.
Неизбежный рост военных расходов
Рублевые расходы России по статье «Национальная оборона» в текущих ценах после относительной (и довольно условной) стабилизации 2017−2020 гг. начали увеличиваться уже с 2021 года, и их дальнейший рост запланирован как минимум до 2024 года. Хотя стоит иметь в виду, что общие оборонные расходы России не сводятся к одной лишь этой статье. Они должны суммироваться с теми расходами по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», которые касаются войск национальной гвардии и ФСБ (то, как делает SIPRI и как до 2019 года делал Институт Гайдара). И все же именно статья «Национальная оборона» является ключевой для понимания российской оборонной политики.
* С учетом почти 800 млрд р., выделенных в конце 2016 года Минфином на погашение долгов оборонной промышленности перед российскими банками;
** На основе информации о федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023−2024 гг., при этом цифры по текущему году могут еще корректироваться, а планы на последующие два года — подлежать пересмотру. Здесь, как и в Таблице 2, расходы в долларах США на 2022−2024 гг. приведены по среднему обменному курсу за 2021 год.
В рамках этой статьи происходят и закупки вооружений, размер которых важен для понимания приоритетов российской оборонной политики в ближайшие годы.
* С учетом 350 млрд р. долгов оборонной промышленности, списанных через докапитализацию предприятий. Сама проблема начала обсуждаться еще в 2019 году, но окончательное решение было принято только в январе 2020-го. При этом сама докапитализация означает, что она была проведена вне статьи «Национальная оборона», а в рамках статьи «Национальная экономика». Таким образом, часть издержек на производство вооружений может и в дальнейшем компенсироваться по этой статье;
** Оценка исходит из того, что российская власть пока что пытается поддерживать заявленную в 2017 году (после перерасхода в 2016-м) долю закупок вооружений на уровне 50% или чуть больше в рамках статьи «Национальная оборона»;
*** Данные с учетом планов, озвученных представителем коллегии Военно-промышленной комиссии в декабре 2021 года. Если российское руководство придет к согласию по этому вопросу, то расходы на «Национальную оборону» в федеральном бюджете 2024 года превысят 4 трлн р. Однако нельзя исключать, что указанная сумма будет увеличена.
Как видно из таблиц, пик российских расходов на «Национальную оборону» в долларах США в текущих ценах приходится на 2013−2014 гг., а в текущих рублевых — на 2016 год. Если же их считать по паритету покупательной способности или в постоянных рублевых ценах, то пик также приходится на 2016 год. И эти пики пока не будут достигнуты при условии, что бюджетные планы не будут пересмотрены в сторону большего увеличения оборонных расходов и расходов на закупку вооружений. А для такого увеличения есть предпосылки — это разработка государственной программы вооружений на 2024−2033 гг. (ГПВ-2033).
Стоит напомнить, что с 2018 года в России действует ГПВ-2027, которая по срокам пересекалась с ГПВ-2020, действовавшей с 2011 года. Такое пересечение дает российской власти гибкость в перераспределении отдельных проектов, закупок и расходов на них между разными ГПВ. В противном случае, если бы ГПВ шли друг за другом, без пересечений по срокам, то их неизбежное частичное невыполнение затрудняло бы администрирование выделяемых средств. Кроме того, это сильнее обостряло бы противоречия между различными ведомствами и государственными оборонными корпорациями по вопросу перераспределения средств, когда одна ГПВ близится к завершению, а новая ГПВ еще не стартовала. Например, если в рамках ГПВ-2020 были запланированы подводные лодки «Борей», но не все из них были построены, то они почти автоматически перешли в ГПВ-2027. То, что не будет произведено в рамках ГПВ-2027, автоматически перейдет в ГПВ-2033 вместе с финансированием.
При этом ГПВ-2020 была запланирована в размере 20 трлн р., а выполнена примерно на 15 трлн (около $ 303 млрд). Плановый размер ГПВ-2027 также составляет 20 трлн р., но почти на 5 трлн (около $ 75 млрд) он пересекается с ГПВ-2020. И если в рублевом выражении ГПВ-2027, скорее всего, будет выполнена полностью, то с учетом девальвации рубля ее суммарный объем в долларах США окажется в районе $ 250−260 млрд. Что касается ГПВ-2033, то ее обсуждаемый объем находится в диапазоне от 20 до 30 трлн рублей, и, вероятно, окажется ближе к верхней границе. Однако только при стабильной экономической ситуации это позволит перекрыть давление инфляции, а в долларовом выражении если не превысить объем ГПВ-2020, то хотя бы вернуть закупки вооружений на сопоставимый с ней уровень. Отсюда еще понятнее становится стремление Москвы увеличить объемы гражданской продукции, выпускаемой оборонной промышленностью, и обеспечить для этой продукции гарантированный сбыт.
Не стоит забывать о еще нескольких проблемах. Во-первых, количество вооружений, закупленных в предыдущие годы, все еще необходимо трансформировать в новое качество вооруженных сил и военного потенциала как такового (об этом ниже). Во-вторых, в 2020-е гг. необходимо завершать ряд программ, начатых еще в рамках ГПВ-2020 (строительство упомянутых субмарин «Борей», развертывание производства истребителей пятого поколения
Из всего этого следует, что после некоторого снижения и стабилизации оборонных расходов в 2017—2019 гг. Россия, похоже, уже вступила в фазу их долгосрочного повышения. И для российской власти необходимость такого повышения уже мало зависит от общей экономической динамики.
Проблема военного образования и боевой подготовки
Два года назад на страницах Riddle уже поднималась проблема того, что насыщение российских ВС новым оружием и военной техникой входит в противоречие с уровнем подготовки военнослужащих и спецификой армейских отношений. Это один из основных камней преткновения на пути перехода количественных показателей в новое качество российского военного потенциала. И, похоже, к концу 2021 года эта проблема была в полной мере осознана российским руководством.
Так, на итоговой коллегии Министерства обороны в декабре прошлого года уже лично президентом России был поднят вопрос о развитии нестандартного, нешаблонного мышления у российских командиров, а также вопрос о возможностях для их карьерного роста (что говорит о системных проблемах и в этой сфере). Кроме того, с 2022 года началась обширная работа по ревизии войсковых уставов, руководств по тактике действий, курсов подготовки и нормативов. И эту работу планируется завершить только в 2025 году.
Российская власть сегодня вынуждена вернуться к вопросу, от решения которого она отказалась еще в самом начале 2010-х гг. Тогда Минобороны под руководством Анатолия Сердюкова предприняло попытку масштабной реформы военного образования по образцу той, что существует в странах НАТО. Это встретило сопротивление как внутри военных институтов, академий и университетов, так и в политическом руководстве. Все дело в том, что такая реформа рано или поздно должна была бы привести к несоответствию между качеством офицерского корпуса и гражданской бюрократии, причем в пользу первого — а это угрожало устойчивости сложившемуся в стране политическому порядку.
Однако сейчас Кремль пытается опытным путем найти баланс между инициативными и нестандартно мыслящими офицерами и хорошо подготовленными солдатами, сержантами и прапорщиками, с одной стороны, и сохранением их полной лояльности политическому руководству страны — с другой. Несмотря на то, что принципиальная возможность нахождения такого баланса представляется сомнительной, у Кремля здесь нет выбора. При этом деньги вместе с программой военной ипотеки остаются для российской власти самым доступным инструментом в этих усилиях. И если исходить из того, что расходы только на зарплаты военнослужащих сегодня (без учета гражданского персонала и расходов на военную ипотеку) составляют 500−600 млрд р. в год, то в ближайшие годы стоит ожидать увеличения только этой цифры минимум на 100−150 млрд в год. Так, только на увеличение числа солдат по контракту в 2021—2023 гг. дополнительно выделено по 60 млрд р. в год.
Некоторые выводы из переброски войск в Казахстан и Беларусь
Все вышесказанное можно сопоставить с тем, что мы наблюдали в январе 2022 года. Речь идет о недельной миротворческой операции ОДКБ в Казахстане и начавшейся крупной переброске войск Восточного военного округа на февральские учения в Беларусь на фоне общей напряженности в отношениях с Западом и Украиной.
Россия продолжает отрабатывать мобильность своих ВС внутри континента, однако приближается к потолку своих возможностей. Так, переброску 2500 миротворцев и минимально необходимого для миссии количества военной техники в Казахстан в течение трех суток обеспечили более 70 самолетов Ил-76 из порядка 110 имеющихся в наличии. Таким образом, российская военно-транспортная авиация (даже с учетом некоторого количества Ан-124) способна в течение нескольких дней перебросить примерно бригаду десантников со штатным вооружением. И такое положение дел в течение 2020-х гг. сохранится, что в целом подтверждает наши выводы трехлетней давности. Но это также ставит вопрос о том, что если Москва стремится усилить свою роль в международных отношениях вдали от своих границ, то в ГПВ-2033 больше внимания будет уделено увеличению морских экспедиционных возможностей: от высокоточных обычных ракетных вооружений и их носителей до наращивания числа современных десантных кораблей.
В начавшейся во второй половине января 2022 года переброске вооружений и военной техники по железным дорогам с Дальнего Востока в Беларусь обращают на себя внимание два интересных факта.
Сама переброска сил, количество которых официально меньше порога уведомления по Венскому документу 2011 года (9000 человек), по железной дороге занимает около трех недель. И российские военные явно учатся оптимизировать использование имеющихся железнодорожных платформ, размещая некоторые виды военной техники на стыках соседних платформ. Это позволяет увеличить количество единовременно перебрасываемой техники в рамках отведенной военным пропускной способности Транссибирской магистрали. В таких перебросках используется не только штатная техника, но и, судя по некоторым фотографиям, техника с баз хранения. Поэтому с большой долей уверенности можно предполагать отработку ускоренного развертывания войск, не требующего многонедельного перемещения войск из одного конца страны в другой со всем штатным вооружением. Часть вооружения они рассчитывают брать с баз хранения, приближенных к российским границам.
Происходящие сегодня переброски и учения в большей степени призваны отработать логистику между находящимися на разных концах страны военными округами, а также развертывание войск и управление ими на случай крупной военной кампании на континенте. И через эти свои действия Москва, среди прочих целей и задач, пытается лучше понять, куда и как следует дальше развивать сухопутные силы при наличии массы поставленных ранее вооружений и объема ресурсов, которого не хватит на все заявляемые военные потребности, несмотря на предстоящий рост расходов.
