Отравление Алексея Навального актуализировало дискуссию о путях реформирования российских органов национальной безопасности. Нежелание правоохранительных органов открывать уголовное дело из-за отравления политика, вероятная организация преступления сотрудниками ФСБ и ответ Владимира Путина «если уж хотели, наверное, довели бы [отравление] до конца» показывают не только отсутствие верховенства права в России, но и то, что система национальной безопасности находится в удручающем состоянии. Вместо обеспечения безопасности страны и граждан российские силовые органы переориентированы на сохранение режима личной власти Путина.
В ответ на происходящее ученые и политики обрушились с критикой на ФСБ и систему национальной безопасности России в целом. Комментарии разнятся от призыва закрыть и запретить ФСБ как структуру до обоснования необходимости тонкой перенастройки судебной, правоохранительной и силовой структур в логике демократического политического надзора и управления.
Персональная служба безопасности
Сегодня все силовые органы России в различной степени являются личным оружием президента. Функции В С и СВР в основном сосредоточены за пределами страны, поэтому результаты их деятельности касаются российских граждан меньше, чем действия полиции, ФСБ, прокуратуры и других правоохранительных органов, которые каждый день влияют на жизнь граждан в прямом эфире.
За 20 лет своего правления Владимир Путин замкнул управление ФСБ на себя лично. Президент руководит деятельностью ФСБ, определяет ее структуру, нанимает директора и утверждает численность ее персонала. С 30 декабря 1999 года президент получил право определять порядок использования возможностей других органов безопасности в интересах ФСБ. В 2003 году ФСБ подчинила себе пограничные войска. Начиная с 2006 года, подразделения спецназначения ФСБ могут использоваться за границей по решению президента. Контроль за ФСБ осуществляют Президент, Федеральное собрание, Правительство, судебные органы в пределах полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами. Статья 24 закона «О федеральной службе безопасности» позволяет осуществлять прокурорский надзор за ФСБ, однако важнейшие «сведения о лицах, оказывающих […] содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят».
Недавнее изменение Конституции закрепило единоличный президентский контроль за всеми силовыми органами уже на конституционном уровне. Пункт д. 1 статьи 83 дает президенту право назначать и освобождать от должности всех министров и руководителей, «ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности».
Таким образом, успехи и провалы органов безопасности России — это результат личной работы президента. Путин является водителем этой машины, все другие политические игроки могут лишь попытаться изменить громкость музыки в салоне.
ФСБ при этом не существует в вакууме, она является влиятельной частью общего сектора безопасности, куда входят как ВС, полиция, национальная гвардия и другие силовые структуры, так и организации формально обязанные их контролировать — Федеральное собрание, прокуратура, суды, СМИ и даже университеты. Изменения в одном органе неизбежно приведут к «политической тряске» всего сектора.
Реформировать нельзя закрыть
Реформирование российского сектора безопасности — это политический вопрос. Любые изменения силовых структур будут затрагивать все слои населения. Например, открытость силовых структур повлечет за собой антикоррупционные изменения в закупках, что в свою очередь отразится на поставщиках. Это к тому же потребует усиления роли парламента в части контроля за силовыми органами. Тип политической системы будет решающим в настраивании контроля за сектором безопасности. Например, непродуманное усиление власти Парламента может привести к потере эффективности управления силовыми органами в случаях, когда оппозиция будет контролировать оборонные и разведывательные комитеты, а президент или премьер-министр будут слишком политически слабыми. Поэтому реформа сектора безопасности — это дело не только профессионалов из структур, но и гражданских политиков и общества.
Реформа будет сопровождаться беспрецедентным лоббированием всех заинтересованных групп. Силовые органы в России разобщены и их естественная межведомственная борьба будет ослаблять экспертный потенциал реформаторов. Например, реформаторы вряд ли захотят ослаблять военную контрразведку или специальные антитеррористические подразделения, однако их жизнедеятельность тесно связана с другими органами и подразделениями, Министерством обороны и даже криминальными группировками. Поэтому политики и помогающие им эксперты должны будут проявить беспрецедентное политическое чутье и информированность, потому что реформы в одной структуре неизбежно повлияют на другие.
Реформаторам предстоит сделать сложнейший выбор — определить, кто станет временными руководителями силовых структур на период реформ. С одной стороны, инсайдеры обладают наибольшей информацией о методах и специфике работы органов национальной безопасности. С другой стороны, тяжело представить сотрудников российских силовых и разведывательных служб, действительно понимающих и ценящих демократическое развитие и права человека. Образование и социализация сотрудников сфокусированы на защите государства: политические угрозы главе государства воспринимаются ими как угрозы России, а независимая политика обязательно подозревается в связях с внешними силами. Например, потенциальные протесты по поводу предстоящих думских выборов и продления власти Путина на пятый срок будут считываться сотрудниками как угроза для стабильности и безопасности российской политической системы, поэтому предотвращение и подавление митингов ведется с особой интенсивностью. Большинство сотрудников будет искренне считать, что они защищают от «новых 90-х» свою Родину, а не Путина лично. Поэтому потенциальным реформаторам придется назначать либо беспрекословных внешних исполнителей, новых «Анатолиев Сердюковых», что неизбежно принесет ошибки в исполнении, либо полагаться на существующих специалистов, что неизбежно сузит возможности для нужных изменений.
Другой особенностью является то, что общественное доверие к сектору безопасности является достаточно гетерогенным. С одной стороны, россияне доверяют армии и спецслужбам, с другой — с недоверием относятся к полиции, Госдуме, правительству, судам и прокуратуре. Однако данные о доверии не стоит воспринимать как показатели поддержки. Скорее, их стоит интерпретировать, по словам Льва Гудкова, как соответствие восприятия действий силовых структур принятым в обществе установкам. Высокий общий уровень секьюритизации российской политики, управляемая подача информации о силовых структурах и физическая обособленность ВС и спецслужб обеспечивают оптимальный уровень доверия к «защитникам Родины». Воображаемый образ ухудшается, как только граждане сами сталкиваются с работой силовых органов, например, при взаимодействии с полицией. Усиление независимости, эффективности и контролирующей роли судов, Госдумы, прокуратуры и СМИ приведет к «отрезвляющему эффекту», так как всплывет информация о коррупции, реальных показателях расходов на «национальную безопасность», нелегальных и аморальных операциях против российских и советских граждан. Это, с одной стороны, подорвет доверие к спецслужбам и ВС, а с другой — запустит необходимый механизм улучшения сектора безопасности.
Современная сверхцентрализация силовых структур создает потенциальную опасность для стабильности и безопасности России. В случае неожиданного ухода Владимира Путина из власти все силовые органы окажутся фактически обезглавлены. Следующий руководитель страны получит безграничную власть над ними. Это способствует поддержанию нестабильной организационной культуры, в которой «силовики» неформально приравнивают конкретного руководителя к государству. Изменить эти убеждения будет гораздо сложнее, чем поменять законы. Переобучение сотрудников с целью формирования уважения к гражданскому контролю потребует времени и финансовых ресурсов.
Амбициозным российским политикам следует уже сейчас готовиться к эффективному демократическому управлению тем, что сейчас настроено против них.
