В начале 2022 года, на фоне растущей угрозы полномасштабной войны в Европе, США начали разработку законодательных мер для ускорения и увеличения поставок военной помощи Украине. Одной из ключевых инициатив стало возрождение ленд-лиза — программы Второй мировой войны, позволившей поддерживать союзников. Закон о ленд-лизе для Украины, принятый в 2022 году, должен был упростить и ускорить поставки вооружений, минуя бюрократические барьеры. Однако политические приоритеты администрации США привели к тому, что потенциал ленд-лиза остался нереализованным. В этом тексте мы рассмотрим историю принятия закона, предполагаемый механизм его работы, позиции США и Украины по этому вопросу, а также причины, почему он не был применен на практике.
История принятия закона
19 января сенатор-республиканец Джон Корнин внес законопроект о возобновлении ленд-лиза в Сенат США, аргументируя это необходимостью устранить бюрократические барьеры и оперативно обеспечить Украину оружием для отражения российской агрессии. Вскоре после этого, 8 марта 2022 года, на сайте Центра исследований европейской политики (CEPA) появилась статья, в которой автор сравнивал Украину с Великобританией образца 1941 года, доказывая, что поддержка Киева — это вопрос безопасности США, так как поражение Украины подорвет доверие к Америке в Европе и Азии.
Под влиянием этих доводов и под впечатлением от сообщений о массовых убийствах мирных граждан в Буче Сенат США 6 апреля 2022 года единогласно одобрил законопроект о «ленд-лизе для Украины». 28 апреля его поддержала Палата представителей (417 голосов «за», 10 «против»). На следующий день Владимир Зеленский поблагодарил Конгресс, назвав ленд-лиз инструментом победы над «наследниками нацизма». Впрочем, уже 3 мая 2022 года посол Украины в США Оксана Маркарова уточнила, что ленд-лиз — это резервный механизм для экстренной поддержки, которая может быть предоставлена именно в виде ленд-лиза.
Джо Байден подписал законопроект только 9 мая, то есть спустя 11 дней после того, как это было юридически возможно. Безусловно, дата 9 мая, символизирующая Победу над нацизмом, была выбрана осознанно — в противовес российской пропаганде. Но такая задержка, происходящая в условиях острой фазы боевых действий, вызывает вопросы: если закон действительно был нужен как инструмент ускоренной помощи, зачем было откладывать его активацию ради символического жеста?
Несмотря на задержку, само подписание закона стало мощным символическим актом — не только внешнеполитическим жестом, но и исторической аллюзией, призванной напомнить, на чьей стороне в этот раз находится «арсенал демократии». Байден заявил, что уступка агрессии обойдется дороже, чем борьба за свободу. Зеленский назвал подписание закона «историческим шагом» и выразил уверенность, что Украина и США вновь победят вместе, как и 77 лет назад. Министр обороны Украины Алексей Резников провел прямую параллель между Зеленским и Черчиллем: в 1941 году Черчилль убедил США бороться с нацизмом, теперь — Зеленский с «рашизмом».
Как должен был работать закон?
Суть закона «О защите демократии Украины путем ленд-лиза 2022 года» заключается в том, чтобы предоставить президенту США расширенные полномочия на временную передачу Украине и другим восточноевропейским странам оборонного оборудования для защиты от российской агрессии. Закон позволяет США быстрее и проще предоставлять Украине оборонное оборудование без бюрократических задержек и предварительных финансовых обязательств. При этом Украина сохраняет потенциальное обязательство по возврату, возмещению или выплате стоимости полученных материалов в будущем. Кроме того, согласно закону, президент обязан был утвердить ускоренные процедуры поставок до 8 июля 2022 года, но этого не произошло.
13 июля Белый дом пояснил «Голосу Америки», что приоритет отдан безвозмездной помощи из утвержденного Конгрессом пакета на $ 40 млрд, который нужно было освоить до конца сентября. Ленд-лиз, предполагающий возможную компенсацию в будущем, считался менее привлекательным в условиях срочной и масштабной поддержки Украины. Министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба 18 июля подтвердил, что согласно позиции американской администрации в приоритете остается использование 40-миллиардного пакета безвозмездной помощи до конца финансового года. При этом ленд-лиз рассматривается как дополнительный инструмент, а не замена текущих программ. Той же позиции придерживались и некоторые украинские эксперты — так, политолог Александр Краев 16 июля заявил, что ленд-лиз вступит в действие только после исчерпания других программ помощи (что вовсе не следует из текста закона).
В мае-июле 2022 года Россия активно наступала на востоке Украины, захватила Попасную и Северодонецк, а также завершила осаду «Азовстали» в Мариуполе. Предположим, что администрация Зеленского не была заинтересована в ленд-лизе из-за опасений долговой кабалы. Однако формат оплаты и возврата поставленного имущества должен был регулироваться последующими соглашениями. Но США и Украина их так и не заключили. Кроме того, логика решения не совсем понятна и по той причине, что во время войны за выживание приоритет обычно отдается военным целям, а не вопросам послевоенных финансовых обязательств.
Так или иначе, в решающие дни июля 2022 года работа по ленд-лизу не была финализирована. Тем не менее рассмотрим основные преимущества, которые предоставлял закон, и сравним их с действующими американскими программами помощи Украине.
Как мог бы работать ленд-лиз?
Доклад, на который мы опираемся в своем анализе, основан на официальных данных о предоставлении США военной помощи Украине в феврале 2022-го — июле 2023 года, то есть в период действия процедур ленд-лиза (за исключением августа-сентября 2023 года). Согласно расчетам, несмотря на одобренные Конгрессом ассигнования в размере около $ 49 млрд, за указанный период на территорию Украины была доставлена помощь только на сумму $ 17 млрд.
Действующие механизмы оказания военной помощи — Presidential Drawdown Authority (PDA), Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) и Foreign Military Financing (FMF) — имеют определенные ограничения. PDA позволяет передавать Украине вооружение напрямую из запасов армии США, но при этом каждое использование должно вписываться в лимиты, установленные Конгрессом, и сопровождаться отдельным процессом согласования списков техники и расчета стоимости. USAI подразумевает заключение контрактов с американскими производителями на изготовление оружия специально для Украины, что требует месяцев или даже лет ожидания из-за производственного цикла. FMF предоставляет Украине гранты и кредиты для закупки американского вооружения, однако закупочные процедуры также занимают значительное время.
Несмотря на схожесть в том, что PDA и ленд-лиз позволяют передавать технику со складов, между ними есть принципиальные отличия. PDA требует строгого соблюдения бюджетных лимитов, утвержденных Конгрессом, и предполагает безвозмездную передачу имущества с обязательной компенсацией затрат за счет бюджета США. Ленд-лиз предоставлял президенту почти неограниченные полномочия на передачу техники без необходимости отдельных утверждений Конгресса и без немедленных расходов бюджета, поскольку имущество передавалось бы в долг или аренду с возможностью отсроченной компенсации. Кроме того, ленд-лиз предусматривал создание ускоренных механизмов доставки, в то время как PDA требовал выполнения множества промежуточных процедур, что приводило к задержкам.
Примеры фактических задержек поставок вооружений показывают масштабы проблемы. Системы NASAMS, обещанные Украине в июле 2022 года, прибыли лишь в ноябре 2022 года, а танки M1 Abrams, анонсированные в январе 2023 года, — только в сентябре того же года. Из $ 18,6 млрд, выделенных на 2022−2023 гг. в рамках USAI, реальными поставками на территорию Украины были обеспечены лишь $ 950 млн, или около 5% выделенных средств. Через PDA в 2022 году было использовано только $ 6,4 млрд из разрешенных $ 11 млрд, причем оставшиеся $ 4,6 млрд были безвозвратно потеряны из-за окончания бюджетного года.
На фоне этих задержек механизм ленд-лиза в теории выглядел бы значительно эффективнее. Он предусматривал передачу Украине существующих вооружений со складов США без необходимости заключения новых контрактов и производства: системы NASAMS, танки Abrams и ракеты GMLRS могли бы быть переданы Украине в течение считанных недель после принятия решения. Использование ленд-лиза позволило бы избежать производственных задержек, снять ограничения, связанные с бюджетными циклами, и обеспечить своевременное поступление критически важной военной помощи.
Ленд-лиз как страховка: позиция украинской стороны
В интервью 10 сентября министр обороны Украины Алексей Резников признавал, что принципиальное решение о запуске ленд-лиза принято, определен объем финансирования, однако детали его реализации все еще обсуждаются. В интервью 29 сентября посол Украины в США Оксана Маркарова подчеркнула, что ленд-лиз рассматривается как резервный механизм на случай прекращения прямого финансирования от Конгресса, поскольку он предполагает аренду или оплату, тогда как действующие программы позволяют получать оружие бесплатно.
1 октября 2022 года спикер Верховной Рады Украины Руслан Стефанчук заявил, что «закон США о ленд-лизе для Украины вступил в силу». Однако юридически закон вступил в силу еще 9 мая 2022 года после его подписания Байденом. Вероятно, Стефанчук имел в виду начало нового финансового года в США, но и это неточно: закон распространялся на фискальные 2022−2023 гг. и был принят для немедленного ускорения поставок. Высказывание спикера скорее подчеркивает невысокую осведомленность о возможностях и механизмах действия ленд-лиза как среди украинских официальных лиц, так и в публичной риторике в целом. Например, 19 декабря 2022 года представитель МИД Украины Олег Николенко заявил, что применение ленд-лиза ограничено финансовыми возможностями самой Украины, поэтому предпочтительнее выделение помощи по другим каналам, не предполагающим финансовых вложений Украины.
Позиция украинского руководства не совсем ясна. Как мы упоминали ранее, из текста закона о ленд-лизе автоматически не следовала необходимость Украине платить полную стоимость полученного имущества. Этот вопрос должен был быть урегулирован последующими договоренностями между Украиной и США, которых так и не последовало. Кроме того, не совсем понятна позиция относительно приоритетности бесплатных поставок: экономический компонент является крайне важным для войны, но любые переговоры по возмещению средств за американское имущество происходили бы только по окончании войны. В итоге спустя семь месяцев после подписания закона с американской стороны так и не были предприняты конкретные шаги по его реализации, а украинская сторона не выражала особого интереса к этой теме.
2023 год: что мертво, умереть не может
В январе-феврале 2023 года представители Офиса президента Украины подчеркивали, что приоритет отдан безвозмездным программам помощи США, а ленд-лиз рассматривается как запасной инструмент. Алексей Арестович отмечал его финансовую невыгодность из-за необходимости возврата или выкупа оружия, тогда как текущая помощь предоставляется бесплатно. Андрей Ермак подчеркивал выгодность бесплатных программ поставок вооружений для украинской экономики, а Михаил Подоляк заявлял, что Украина уже получает все необходимое быстро и в полном объеме. Тем не менее в обращении 24 февраля 2023 года Владимир Зеленский упомянул ленд-лиз среди достижений Украины за первый год войны.
10 апреля 2023 года издание POLITICO посвятило большой материал тому, что администрация Байдена по-прежнему не использовала механизм ленд-лиза для поставок оружия Украине. Представители Белого дома тогда объясняли, что ленд-лиз остается резервной опцией на случай изменения политической ситуации — например, если в Конгрессе ослабнет поддержка Украины. Однако ряд законодателей, включая сенатора Джона Корнина, выразили недовольство бездействием администрации, назвав игнорирование закона абсурдным, особенно на фоне сокращения запасов оружия в США.
26 июля 2023 года в интервью Радио Свобода посол Украины в США Оксана Маркарова заявила, что срок действия закона о ленд-лизе для Украины подходит к завершению в конце сентября, и украинская сторона активно работает над его продлением. Она подчеркнула важность сохранения ленд-лиза как дополнительного инструмента, особенно в случае задержек или трудностей с получением грантовых средств в рамках нового бюджета.
1 октября 2023 года срок помощи, заложенный в законе о ленд-лизе, истек, а новый закон так и не был принят. В материале BBC от 5 октября 2023 года, основанном на беседе с сотрудниками Белого дома, говорится, что одной из причин могло стать то, что Белому дому оказалось удобнее распределять финансовую помощь, а не непосредственно военную технику. То есть Конгресс выделяет средства из бюджета на поддержку Украины, а затем Белый дом и Пентагон самостоятельно решают, какое именно вооружение закупать и каким предприятиям размещать заказы. Это дает большую гибкость в управлении процессом. Аргументация в целом понятна, но и недостатки такого подхода очевидны: в результате поставки сильно затягиваются, что в условиях полномасштабной войны может иметь критические последствия.
В украинском информационном пространстве наиболее жесткую и практически единственную системную критику бездействия Вашингтона по ленд-лизу вели экс-советник Путина, а ныне американский публицист Андрей Илларионов и украинско-американский публицист Сергей Любарский. С лета 2022 года вместе с активистами диаспоры они проводили пикеты у Белого дома, утверждая, что администрация Байдена сознательно «заморозила» инструмент и таким образом сорвала шанс быстро нарастить поставки вооружений. Прицельные упреки звучали и в адрес посла Украины в США Оксаны Маркаровой: Илларионов и Любарский обвиняли ее в «саботаже» темы. Маркарова ответила публично, назвав эти нападки «маргинальными атаками» и частью «российской ИПСО», подчеркнув, что дипломатическая команда концентрируется на безвозмездных пакетах помощи, а не на споре вокруг ленд-лизовских процедур.
Что дальше?
После фактического истечения срока действия закона о ленд-лизе предпринимались попытки его возобновления. В апреле 2024 года сенаторы-республиканцы Джон Корнин, Джин Шахин, Тим Скотт и Крис Кунс внесли законопроект о его продлении до 2026 года, однако он не был принят. В декабре 2024 года Конгресс США утвердил оборонный бюджет на 2025 год без положений о продлении ленд-лиза для Украины, несмотря на усилия украинских дипломатов.
14 апреля 2025 года представители Конгресса США Грегори Микс и Стени Хойер внесли на рассмотрение Палаты представителей обширный законопроект о санкциях против России и поддержке Украины, включающий, среди прочего, положения о возобновлении действия ленд-лиза. Согласно тексту законопроекта, предлагается продлить срок действия Закона о защите демократии в Украине путем ленд-лиза с завершившегося фискального 2023 года до конца 2028 года. Этот шаг стал частью более широкой законодательной инициативы, направленной на усиление давления на Россию и расширение форм поддержки Украины в условиях продолжающейся войны. На данный момент информации о результатах рассмотрения этого законопроекта нет.
Заключение
Принятие закона о ленд-лизе стало важным символическим шагом, подчеркнувшим политическую поддержку Украины со стороны США и исторические параллели со Второй мировой войной. Однако администрация Байдена, похоже, не была заинтересована в использовании этого механизма для быстрого и масштабного наращивания поставок вооружений. Вместо ленд-лиза был выбран альтернативный подход: помощь через программы PDA, USAI и FMF. Эти механизмы предусматривали регулярную передачу вооружений, но сроки и масштабы поставок не позволяли Украине добиться военного разгрома России или достичь решающего стратегического преимущества. Скорее, политика США строилась на основе принципа «управляемого сдерживания»: поддержка Украины была достаточной, чтобы предотвратить ее поражение, но недостаточной для полной победы. Вероятно, Вашингтон стремился избежать эскалации конфликта и шагов, которые могли бы спровоцировать Россию на более радикальные действия, включая потенциальное применение ядерного оружия. В этом контексте ленд-лиз оказался скорее козырем в рукаве, предназначенным для резервного использования, но так и не примененным в реальной политике поддержки Украины. Позиция представителей Украины в данном вопросе также оставалась двойственной: с одной стороны, Киев приветствовал создание механизма ленд-лиза, с другой — не лоббировал его использование, подчеркивая в публичной риторике, что это лишь запасной вариант. Можно предположить, что в 2022—2023 гг. украинское руководство надеялось, что американская администрация будет поставлять всю необходимую помощь по другим каналам. Однако эта помощь оказалась недостаточной, что способствовало тяжелым потерям украинской армии в 2024—2025 гг..
