В 2020 году в Конституцию РФ по инициативе Владимира Путина была внесена поправка, отражающая статус РФ как государства-продолжателя СССР. Может показаться, что речь идет в первую очередь об идеологии — не случайно же распад СССР воспринимается Президентом как «крупнейшая геополитическая катастрофа XX века». Однако в самом тексте поправки (Статья 67.1) говорится о том, что Россия является правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении активов за рубежом.
Вопрос об активах и долгах СССР стал одной из проблемных точек в отношениях России и Украины с момента распада единого государства. Нельзя сказать, что обе страны были готовы к длительной конфронтации и не собирались решить вопрос мирным путем. При этом динамика переговоров и дискуссий вокруг этой проблемы в 1991—2022 гг. четко показывает взлеты и провалы отношений двух стран, а также поворотные моменты и основные аргументы, сыгравшие роль в переходе к полномасштабному военному конфликту.
Раздел имущества и долгов: «нулевой вариант» (1991−1992)
Возникновение новых государств в 1991 году создавало новые правовые и финансовые проблемы. Вставал вопрос об имуществе бывшего СССР и его разделе между республиками. Это же касалось и внешнего долга СССР.
Осенью-зимой 1991 года между республиками проходили переговоры относительно пропорций внешнего долга СССР и его зарубежных активов. В декабре были оформлены два соглашения:
- Договор «О правопреемстве в отношении государственного внешнего долга и активов Союза ССР»;
- Соглашение «О собственности бывшего Союза ССР за рубежом».
Согласно этим документам, России причиталось 61,34% зарубежных советских активов и долгов, Украине — 16,37%, остальная часть была пропорционально распределена между другими республиками.
Однако после распада СССР новые государства, за исключением России, не стремились исполнять обязательства по выплате внешнего долга. В то же время они сохраняли право на долю союзных активов за рубежом. В результате долгих и непростых переговоров на Совете глав государств СНГ в Бишкеке 9 октября 1992 года был принят «нулевой вариант» расчетов: бывшие союзные республики согласились о принятии Россией всех обязательств СССР по внешнему долгу. Одновременно за Россией признавали права на все внешние активы СССР.
В результате принятия «нулевого варианта» Россия заняла внешнеполитические позиции СССР и из государства-правопреемника превратилась в государство-продолжателя СССР. Единственной республикой, которая последовательно отказывалась признавать «нулевой вариант», стала Украина.
Украина требует свою долю: давление России и упорство Верховной Рады (1992−1999)
Нельзя сказать, что отношения России и Украины после распада СССР складывались в однозначно дружелюбном или исключительно враждебном ключе. Правильнее было бы отметить наличие ряда критических вопросов, без решения которых нельзя было говорить о стабильных и долгосрочных отношениях между двумя странами. Среди них были споры относительно принадлежности Крыма и раздела Черноморского флота, статуса ядерного оружия и доли Украины в собственности и долгах СССР.
Позиции обеих стран в отношении этих вопросов чаще всего оставались осторожными, но стороны иногда позволяли себе и более резкую риторику. Так, еще 27 августа 1991 года протесты украинской стороны вызвало заявление пресс-секретаря Ельцина Павла Вощанова о том, что «Россия оставляет за собой право поставить вопрос о пересмотре границ». В свою очередь, украинские дипломаты предприняли усилия по заморозке перерегистрации бывшей собственности с СССР на Россию в большинстве стран мира. Ведущие страны Запада, в том числе Канада, Франция и Япония, автоматически признали за Россией право на зарубежную собственность СССР и перерегистрировали объекты на новых владельцев. Но ряд государств — например, Австрия, Дания и Люксембург — приняли протесты Украины во внимание и приостановили процесс, вызвав недовольство России.
До лета 1992 года напряжение между Москвой и Киевом лишь усиливалось, причем из всех вопросов наиболее чувствительным стал вопрос о Черноморском флоте. В апреле президенты обеих стран подписали указы о переподчинении Черноморского флота себе. Весна и лето прошли в непростых переговорах, результатом которых стала встреча Бориса Ельцина и Леонида Кравчука 23 июня в Дагомысе. Тогда было подписано соглашение о принципах развития отношений двух стран. В нем стороны подтвердили важность продолжения переговоров по вопросу раздела Черноморского флота, признавая приоритетность дипломатического решения вопроса. Кроме того, в пункте 13 Соглашения было указано, что в собственность Украине будет передана часть имущества бывшего СССР.
Соглашение частично помогло снять напряжение между странами и выйти на путь диалога. Однако уже тогда возможности обеих стран идти на уступки были достаточно ограничены. И Россия, и Украина были готовы продавливать свою позицию, пользуясь слабостями визави. Так, Россия не спешила передавать Украине зарубежную собственность, пока та не согласится принять «нулевой вариант». Ввиду большой задолженности по кредитам и газовым поставкам украинская делегация пошла на уступки и в декабре 1994 года подписала два документа:
- «Соглашение об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР»;
- «Протокол о передаче Украине до 1 июня 1995 года в пользование для размещения и нормального функционирования дипломатических, консульских иторговых представительств и их персонала зданий и помещений».
Первый документ фактически означал согласие Украины на правопреемство России в отношении всех внешних активов и долгов СССР. Россия по протоколу обязалась выделить Украине здания и земельные участки в 14 странах, в том числе в Германии, Греции, Болгарии, Китае и Монголии.
Для вступления в силу соглашение должно было быть ратифицировано Верховной Радой. Направляя документ в парламент, президент Украины Леонид Кучма продавливал его ратификацию, указывая на тяжелое экономическое положение. Однако документ не был ратифицирован ни в 1994 году, ни позднее. 19 февраля 1997 года депутаты отложили ратификацию до выполнения Россией ряда условий, в числе которых были:
- предоставление полной информации о составе, балансовой и рыночной стоимости зарубежной собственности бывшего Союза;
- предоставление данных о размерах золотого запаса и алмазного фонда СССР;
- полная имущественная и стоимостная опись советских активов;
- применение Россией в отношении Украины режима свободной торговли в полном объеме.
Российская сторона отказалась предоставлять запрашиваемые данные, после чего переговоры застопорились. Но диалог продолжался. В 1997 году Леонид Кучма и Борис Ельцин подписали «Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве», а также ряд документов по разделу Черноморского флота. При этом Россия продолжала указывать Украине на необходимость ратификации соглашения о «нулевом варианте», а Рада последовательно и решительно отказывалась.
Суды, переговоры, снова суды (2000−2004)
Несмотря на прогресс в других областях, вопрос о советских долгах в отношениях двух стран завис с 1994 года. В мае 2000 года в Москву совершил визит министр иностранных дел Украины Борис Тарасюк. Вопрос о долгах, вероятно, также обсуждался, однако сдвинуть его с мертвой точки не удалось.
Исчерпав переговорные возможности, в июле 2000 года Украина заявила о намерении обратиться в международные органы и зарубежные суды, отстаивая право на собственность бывшего СССР. В 2001 году Украина подала иск в Высокий суд Лондона, требуя передать ей здание торгпредства России. Интересно, что шансы Киева на победу современники оценивали как высокие: дело в том, что при перерегистрации имущества от СССР к России российские дипломаты сослались на принятие всеми республиками бывшего СССР «нулевого варианта». О несогласии Украины по данному вопросу британские официальные органы не были уведомлены.
Российская сторона отнеслась к процессу весьма серьезно — положительное решение в пользу Украины могло стать прецедентом для подобных процессов в других странах. Поэтому был проработан комплексный ответ — были предприняты усилия как по укреплению позиции России в суде, так и по возможному смягчению требований Украины. Рассматривался пилотный проект по передаче Украине одного здания в Польше. Можно предположить, что речь шла о здании, упоминавшемся в протоколе 1994 года — г. Варшава, ул. Шуха, 7 — сейчас в нем расположено посольство Украины в Польше. Однако де-факто Украина занимала данное здание еще до формального распада СССР, а затем просто перестала перечислять за него арендную плату.
В августе 2002 года появились новости о возможности передачи в собственность Украины недвижимости еще в семи странах. Впрочем, до реализации дело так и не дошло — по всей видимости, Россия убедилась в возможности выиграть суд и решить вопрос таким образом. Передача здания в Польше в этом смысле оказалась единственным и прецедентным случаем.
В 2002 году иск Украины по владению бывшим советским торгпредством был отклонен. Британский суд признал за Россией право на владение зданием. Однако по решению суда российская сторона лишалась права распоряжаться судьбой здания до урегулирования вопроса между Россией и Украиной.
Отношения двух стран в целом оставались непростыми — в октябре 2003 года произошло вооруженное противостояние вокруг Тузлы, сохранялось напряжение в «газовом» вопросе, тлеющем еще с 1993 года.
Взаимное раздражение лишь усилилось после победы «Оранжевой» революции 2004 года. Переговоры по ряду вопросов на время были прерваны, в том числе по долговой проблеме. Благодаря усилиям Киева зависла перерегистрация Россией бывшей советской собственности в 13 странах (в том числе в Австрии, Германии, Бельгии, Болгарии, Люксембурге). Ни в одном из случаев собственность не была передана Украине. В Великобритании, Японии и Австрии многие здания российских учреждений не прошли полную перерегистрацию, формально оставаясь в юрисдикции СССР. Россия продолжала использовать их для повседневных нужд, однако в случае необходимости продажи или изменения статуса здания могла бы столкнуться с юридическими сложностями.
Рубикон: выплата внешнего долга СССР Россией (2005−2007)
С приходом к власти Виктора Ющенко страны продолжили диалог по многим вопросам, однако их готовность идти на уступки стала еще ниже, чем в 1990-е гг.
Российское руководство еще надеялось решить долговой вопрос, и в феврале 2005 года предложило передать Украине «в долгосрочное пользование» девять объектов заграничной собственности. В ответ МИД Украины направил ноту с просьбой предоставить данные об активах СССР.
Непреклонность позиции Киева вызывала все большее раздражение Кремля. В 2005 году в отношениях двух стран наступает серьезное обострение. Оно проявилось в полной мере как в газовом конфликте 2005−2006 гг., так и в вопросе о долгах.
Россия все больше склонялась к резким односторонним шагам. В 2006 году она досрочно погасила внешний долг СССР перед Парижским клубом, после чего начала оформление на себя всей заграничной собственности Советского Союза. Так была создана формула «кто платит долги, тот и пользуется недвижимостью».
В ответ Украина заявила о намерении решить долговой вопрос в судебном порядке. С судом, впрочем, все было непросто — в марте 2007 года Верховный суд Дании окончательно отклонил имущественные претензии Украины к России. При принятии решения Верховный Суд исходил из линии политики, сформулированной ранее МИД Дании. 29 сентября 2000 года Дания подтвердила признание РФ в качестве государства-продолжателя СССР, а также признание России как государства, принимающего на себя все права и обязанности в отношении советской недвижимой собственности за рубежом. Согласно датской Конституции, у МИДа были полномочия на оформление данного признания в отношении России. Верховный Суд счел данный акт основанием для проведения перерегистрации собственности с СССР на Россию.
Усиление конфронтации и надежда на Януковича (2008−2012)
Позиция Украины по поводу российско-грузинской войны 2008 года и курс на сближение с евроатлантическими структурами вызывали все большее раздражение у российского руководства. Это настроение не могло не сказываться на шагах Москвы, делая их более резкими. В феврале 2009 года руководитель Управделами президента РФ Владимир Кожин заявил, что Украина «безосновательно» претендует на собственность бывшего СССР за границей.
Летом 2009 года президент России Дмитрий Медведев отметил, что отношения двух стран «вошли в пике». 11 августа он направил обращение Виктору Ющенко, в котором выразил «глубокую обеспокоенность состоянием и уровнем российско‑украинских отношений», а также отметил «отход украинской стороны от принципов дружбы и партнерства с Россией». Ответное письмо украинского президента также было достаточно резким. Отношения двух стран продолжали ухудшаться до конца 2009 года.
Впрочем, российские власти связывали большие надежды с президентскими выборами зимой 2010 года. 21 января Владимир Кожин выразил надежду, что ситуация с урегулированием вопросов спорной собственности улучшится после избрания нового президента. Однако после победы на выборах во втором туре Виктор Янукович заявил, что Украина не намерена отказываться от своей доли советского наследства. В ноябре 2011 года Украина вновь предложила России возобновить переговоры о распределении заграничной собственности СССР.
На этот раз Москва не выказала особого интереса к теме переговоров, а в январе 2012 года управляющий делами президента России Владимир Кожин назвал позицию Украины «деструктивной и непоследовательной». По его словам, Россия была вынуждена «ужесточить» свою политическую позицию и готовилась к «адекватным мерам».
Первое противостояние (2014−2015)
Вопрос о советских долгах выпал из повестки отношений двух стран на фоне Евромайдана, однако получил развитие в острейший момент противостояния Москвы и Киева.
16 марта 2014 года, в день проведения пророссийского «референдума» в Крыму, премьер-министр Украины Арсений Яценюк поручил правительству подготовить правовую позицию по возвращению имущества и активов бывшего СССР. По его словам, Украина имеет легитимные претензии на имущество, присвоенное ранее Российской Федерацией.
В августе 2014 года Правительство Украины создало специальную межведомственную группу, занимавшуюся вопросами правопреемственности внешнего долга и активов СССР. По словам министра Остапа Семерака, правительство впервые системно подошло к вопросам правопреемственности относительно внешних долгов, государственного долга и активов бывшего СССР.
Сохранялся и международный контур борьбы за активы. В июне 2015 года замминистра юстиции Украины Наталья Севостьянова заявила, что Киев намерен потребовать зарубежное имущество России в качестве компенсации за убытки, понесенные Украиной из-за потери Крыма.
Претензии России (2020−2021)
26 февраля 2020 года Владимир Путин заявил, что Россия выплатила долги всех бывших советских республик, но так и не получила полагающиеся ей зарубежные активы СССР. По его словам, только за Украину Россия выплатила $ 16 млрд, но при этом в ряде стран не был завершен процесс перерегистрации собственности на Россию. Надо отметить, что заявление российского президента справедливо ровно наполовину. Россия действительно выплатила все внешние долговые обязательства СССР (последний долг был выплачен Боснии и Герцеговине в 2017 году). Однако сделано это было без согласия Украины, которая так и не получила от России полную информацию об активах СССР. Следовательно, Россия осуществила жест доброй воли, который ни к чему не обязывал Украину, поскольку соглашение о правопреемстве так и не было ратифицировано Верховной Радой.
12 декабря 2021 года Путин вновь заявил, что Украина до сих пор не выполнила обязательства по возвращению России активов бывшего СССР в обмен на погашение Москвой ее внешнего долга. В ответ 13 декабря МИД Украины назвал заявление Путина «манипуляцией фактами», не имеющей связи с реальным положением дел.
На основании имеющейся нормативной базы Украина и не должна была выполнять обязательства перед Россией. Это было бы возможно только в случае действия соглашения о правопреемстве, которое так и не вступило в силу. Используя факт выплаты внешнего долга по своей инициативе, российское руководство давило на украинскую сторону. Причем в этом давлении большую роль играли не правовые обязательства Украины, а сам факт выплаты Россией всего советского долга, вместе с украинской долей.
Российское вторжение и международная реакция (2022)
Тема активов СССР была затронута и в обращении Президента России от 21 февраля 2022 года по поводу признания «ДНР» и «ЛНР». В частности, Путин упомянул, что Россия выплатила весь советский внешний долг в 2017 году, тогда как Украина не ратифицировала соглашения о правопреемстве и позднее «просто отказалась их исполнять». В вину украинскому руководству ставилось то, что оно «выдвигало претензии на алмазный фонд, золотой запас, а также имущество и другие активы бывшего СССР за рубежом». О том, что информацию об активах, алмазном фонде и золотом запасе Россия Украине не предоставила, президент России умолчал.
После начала полномасштабного вторжения России на территорию Украины страны Запада ввели экономические санкции против России, которые включали заморозку российских активов. Ряд государств пошли дальше: в июне 2022 года в Канаде разрешили конфисковать российские активы, подпавшие под санкции. В июле глава МИД Великобритании Лиз Трасс также выступила за конфискацию замороженных активов в пользу Украины.
9 июля 2022 года в The Times вышла статья о намерении Украины через суд предъявить претензии на 18 объектов бывшей советской недвижимости в Великобритании на сумму 100 млн фунтов.
31 июля 2022 года в интервью изданию «Суспільне Новини» посол Украины в Великобритании Вадим Пристайко заявил, что Украина намерена через суд претендовать на треть зарубежного имущества СССР, отошедшего к России. На следующий день в посольстве России в Лондоне ответили, что заявления Украины не имеют правовых оснований.
7 октября 2022 года народный депутат и представитель президента в Верховной Раде и Конституционном суде Федор Вениславский зарегистрировал проект постановления «О создании Временной следственной комиссии Верховной Рады Украины по проверке законности отчуждения объектов государственной собственности Украины, размещенных за границей». Предполагается, что комиссия может оспорить отчуждение советской собственности в пользу России.
***
Динамика «долгового спора» показывает, как сильно менялись отношения двух стран с момента распада СССР. Так, в 1990-е гг. Россия и Украина были готовы идти на компромиссы и находить решения. В диалоге уже тогда присутствовало напряжение, обе стороны порой делали резкие шаги, но в целом прислушивались к позиции друг друга. С 2000-х гг. Россия все больше говорила с позиции силы, требуя от Украины уступок. Украина, в свою очередь, искала поддержки у внешних игроков и не собиралась сдавать свои позиции. После 2004 года и в особенности в 2005—2006 гг. проявилась тенденция российского руководства к более жесткой позиции, которая выражалась не в намерении найти компромисс, а скорее в желании продавить свое решение. При этом мнение Киева учитывалось во все меньшей степени — Россия была готова проводить политику, не считаясь с позицией украинского руководства, воздействовать на которую у Кремля в полной мере не было возможности. Отказ от полноценного диалога и переход к навязыванию своей позиции окончательно оформился в 2010-е гг. Кульминацией этого подхода стала война 2022 года.
