Текст уважаемого Джеффа Хона является важной вехой в деле более внимательного изучения политической истории Российской Федерации в 1990—1999 гг. Сам по себе этот текст важен благодаря фокусу на противостоянии Съезда народных депутатов и Президента в 1992—1993 гг. Этот важный сюжет выпал из повествования фильма «Предатели» от ФБК. Кроме того, мысль о том, что «россиянам нельзя отбрасывать гипотетическую возможность того, что ростки демократии снова проложат себе путь сквозь асфальт» является крайне важной. Необходимо осмысление уроков провала российской демократии, чтобы избежать подобных ошибок, когда откроется очередное «окно возможностей». В то же время сам Съезд народных депутатов в 1990—1993 гг. сложно считать гарантом свободы в России. Именно его политические маневры и позиция были одной из причин кровавой развязки октября 1993 года. Разбор феномена и роли Съезда состоит не в том, чтобы обелить фигуру Ельцина. Стремление самого Съезда к полноте власти в не меньшей мере привело к трагическим событиям 3−4 октября в Москве.
Борьба хорошего и плохого?
Одним из наиболее значимых событий российской истории 1990-х гг. стало противостояние российского президента Бориса Ельцина и парламента — Съезда народных депутатов России. Это противостояние развилось в 1992—1993 гг. и завершилось 4 октября расстрелом здания парламента подконтрольными президенту вооруженными силами. Вскоре, в декабре 1993 года на всенародном голосовании была принята новая Конституция России, наделившая Президента обширными полномочиями. Кажется, что данный сюжет достаточно прозрачно делится на «плохую» и «хорошую» стороны. С одной стороны, деспотичный президент, уничтоживший последнее препятствие на своем пути к абсолютной власти и пошедший для достижения этой цели буквально по трупам. С другой стороны — мужественные члены парламента, павшие жертвой властолюбия и жестокости деспота, трагично проигравшие в схватке за российскую демократию. Из этой перспективы приход к власти Владимира Путина очевиден — один диктатор сменил другого, подготовившего почву для его прихода.
Однако история противостояния Президента и Съезда народных депутатов в 1992—1993 гг. намного сложнее. Ее главная трагедия в том, что достаточно легко найти «плохие» стороны, и их будет несколько. Намного сложнее отыскать «хороших парней», боровшихся за «правильное дело». Ответственность за кровавые столкновения 3−4 октября 1993 года в Москве лежит отнюдь не только на Борисе Ельцине, но и на Съезде народных депутатов и Конституционном Суде. Для большинства участников борьбы 1992−1993 гг. интересы граждан России были на втором плане. Ими, равно как и соображениями «законности» и «легитимности», прикрывались все стороны конфликта, имея главной целью расширение собственной власти и привилегий.
Съезд народных депутатов — демократический парламент?
Политическая система Российской Федерации в 1990—1993 гг. нередко идеализируется в сторону восхваления парламента, Съезда народных депутатов России. Джефф Хон рассматривает его как институциональную инфраструктуру для функциональной российской демократии, которая могла бы обеспечить демократический транзит в России. Действительно, по действовавшей до декабря 1993 года Конституции России (бывшей Конституции РСФСР 1978 года) Съезд народных депутатов был центральным и важнейшим органом власти в России. Согласно статье 104 Конституции, «Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Помимо полномочий по отрешению Президента, отмене его Указов и распоряжений, он избирал членов Конституционного Суда России, утверждал Главу Правительства, а также имел исключительные права на редактирование действующей Конституции и даже принятие новой.
Следует при этом четко различать Съезд народных депутатов и Верховный Совет России. Съезд состоял из 1068 депутатов и собирался несколько раз в год для решения наиболее важных политических вопросов. Верховный совет состоял из 241 депутата и работал на постоянной основе в перерывах между Съездами, его состав также определялся на Съездах. Всего с 1990-го по 1993 год Съезд народных депутатов России собирался десять раз, последний — в октябре 1993 года. Состав Съезда с выборов в марте 1990 года фактически не менялся. На практике это означало, что ни о каком «демократическом» большинстве на Съезде и речи идти не могло. Значительная часть депутатов занимали достаточно консервативные позиции и критически относились к демократическому движению и либеральным реформам.
Сам объем полномочий Съезда не позволяет говорить о нем как об органе демократическом. Демократическая политическая система предполагает наличие системы сдержек и противовесов, которая предотвращает возможность доминирования одного органа власти над всеми остальными. Имея легальные полномочия по редактированию Конституции, Съезд делал это неоднократно, внеся более 200 правок. Джефф Хон упоминает эти поправки как положительный шаг — некоторые из них касались прав человека, экономических свобод и ухода от социализма. Но в то же время Съезд внес немало поправок, расширявших его власть и ограничивающих власть Президента. В этом было определенное лукавство, поскольку Съезд неоднократно призывал Президента Ельцина к соблюдению законности и уважению Конституции. При этом сам же Съезд многократно менял рамки и нормы этой «законности».
Дисбаланс политической системы, действовавшей в России в 1992—1993 гг., был заложен еще в 1990 году. Тогда в РСФСР, как и в остальных республиках, появился Съезд народных депутатов, который собирался несколько раз в год и формировал постоянно действующий Верховный Совет РСФСР. Важно зафиксировать: в 1990 году Борис Ельцин был крайне известным и популярным политиком в России, но он не имел решающего влияния на Съезд народных депутатов РСФСР. Да, в мае 1990 года Ельцин был избран на пост Председателя Верховного Совета РСФСР, но только в третьем туре и с совсем небольшим перевесом голосов. Да, в июне 1990 года абсолютное большинство депутатов поддержали проект Декларации о суверенитете РСФСР, предложенный Ельциным. Но сделали они это отнюдь не в силу его власти или харизмы, а в силу собственных претензий к Горбачеву. Провозглашение суверенитета давало Съезду РСФСР больше полномочий и ресурсов по управлению Россией без оглядки на общие «союзные органы», такие как Президент СССР или КПСС. Поэтому затруднительно согласиться с оценкой Джеффа Хона о том, что Ельцин «привел Cъезд к провозглашению суверенитета России». Можно сказать, что в июне 1990 года и Съезд, и Президент были заинтересованы в принятии Декларации о суверенитете.
Был ли Съезд подвластен Ельцину? На этот вопрос следует ответить отрицательно. Интересы Ельцина и Съезда во многом совпадали, пока продолжал существовать СССР. В этом смысле объединение усилий Президента и Съезда народных депутатов РСФСР было важным тактическим союзом, направленным против Горбачева и союзного руководства. Решающим успехом этого союза стала победа августа 1991 года, когда российский парламент и президент стали символом борьбы против ГКЧП. Впрочем, и после августа 1991 года у Президента не было собственной мощной «фракции» или «партии» на Съезде. Съезд поддерживал Ельцина до тех пор, пока их интересы совпадали. Но уже вскоре они начали существенно расходиться. Кроме того, за период с марта 1990-го по сентябрь 1991 года обстановка в стране кардинально поменялась. В марте 1990 года Съезд избирался как республиканский орган в составе СССР, а осенью 1991 года он стал главным органом власти независимой России. Насколько депутатский состав, избранный еще в 1990 году, подходил для задачи оформления нового российского государства — большой вопрос.
Конституция и экономические реформы: кто виноват?
Через четыре дня после принятия Декларации о суверенитете РСФСР, 16 июня 1990 года, Съезд народных депутатов РСФСР принял решение об образовании Конституционной Комиссии. Ее председателем был избран Борис Ельцин, а фактическим руководителем стал ответственный секретарь, народный депутат Олег Румянцев. К осени 1991 года Комиссия подготовила проект новой Конституции. После августа 1991 года вопрос об оформлении новой российской государственности вставал все более остро. Российское руководство, как и все прочие республики, стремилось к решению собственных проблем, отказываясь спасать уже никому не нужный «Союз». В этих условиях приоритетными становились несколько направлений политики: принятие новой Конституции, устанавливающей независимое российское государство, проведение самостоятельной экономической политики и рыночных реформ в России.
Джефф Хон пишет: «Ельцин тянул с новыми выборами, законами о выборах и принятием Конституции, хотя осенью 1991 года все это было легко осуществимо». На деле винить только Ельцина в затягивании данного процесса было бы не совсем справедливо. Проект Конституции России был вынесен на рассмотрение V Съезда народных депутатов РСФСР, собравшегося в октябре 1991 года. С докладом по проекту Конституции выступил сам Ельцин как председатель Конституционной Комиссии. По словам Президента, «подготовлен достаточно сильный документ, и можно и нужно уже сейчас выходить на финишную прямую его обсуждения и принятия». В то же время Ельцин не настаивал на немедленном принятии Конституции. По мнению его команды (Гайдар, Бурбулис), первоочередной задачей была экономическая стабилизация России и проведение рыночных реформ. Программа, предложенная на Съезде командой Гайдара, уже тогда показалась некоторым депутатам утопичной. Так, предполагалось преодолеть основные трудности за год и далее выйти на постепенный рост. Но депутаты Съезда не пошли дальше легкой критики, не выдвинули альтернативных предложений и утвердили проект реформ Гайдара. Для проведения в жизнь экономической программы Ельцин потребовал себе чрезвычайных полномочий и мораторий на выборы сроком на год. на что Съезд легко согласился. Съезд легко согласился на предложение Ельцина. Во-первых, оно продлевало полномочия парламента еще на год (мораторий на выборы). Во-вторых, оно перекладывало всю ответственность за сложные реформы на Правительство и Президента. Это же касалось и проекта Конституции. Председатель Съезда Руслан Хасбулатов отреагировал на документ следующим образом: он предложил даже не «одобрить в целом», а просто «принять к сведению», что и было поддержано большинством депутатов. Фактически, депутаты откладывали сложный процесс принятия новой Конституции «на потом».
По мере неудачного течения экономических реформ в 1992 году усиливались и расхождения между Президентом и Съездом. Как мы показали ранее, в октябре 1991 года V Съезд безоговорочно поддержал проект реформ Президента, дав ему чрезвычайные полномочия. Однако уже в апреле 1992 года VI Съезд выступает с резкой критикой реформ и требует внести в них существенные коррективы, предлагая ряд экономических мер. Тогдашний Председатель Правительства Егор Гайдар оценивал вмешательство Съезда в экономическую реформу так: «Практически с голоса, без обсуждения, без анализа материальных возможностей принимаются постановления, которыми правительству предписано снизить налоги, увеличить дотации, повысить зарплаты, ограничить цены. Бессмысленный набор взаимоисключающих мер».
Автор не дает оценки экономическим реформам Гайдара и предложениям Съезда. Дело в другом. В ситуации острейшего экономического кризиса и ранее достигнутого соглашения о полной поддержке Президента, Съезд фактически отозвал свое согласие и поддержку реформам, выступая с собственными предложениями. Происходившие затем переговоры между Съездом и Президентом не дают основания говорить о деспотичности Ельцина и жестком продавливании им своей позиции. Так, по настоянию Съезда Ельцин уволил часть членов Правительства и заменил их людьми, более лояльными Съезду (в том числе Шумейко и Черномырдиным).
На VII Съезде в декабре 1992 года Съезд отклонил просьбу Ельцина о продлении чрезвычайных полномочий и утверждении Егора Гайдара на пост Председателя Правительства. С одной стороны, можно понять Съезд. В октябре 1991 года Президент обещал быстрые рыночные реформы, которые займут не более года и приведут к стабилизации экономики. С другой стороны, Съезд также можно обвинить в непоследовательности. Изначально не предложив альтернативной программы реформ, он безоговорочно поддержал проект реформ Ельцина-Гайдара и предоставил Президенту особые полномочия. Прошло всего несколько месяцев и Съезд обрушился с критикой на тех, кому он ранее передоверил ответственность за проведение реформ. С точки зрения имиджа это была выгодная стратегия: Съезд показывал, что беспокоится о судьбе простых людей во время кризиса. Но фактически этот шаг осложнял проведение реформ и приводил к затягиванию кризиса.
Помимо экономической реформы, «завис» и вопрос о новой Конституции. Чем дальше, тем больше Президент был заинтересован в новой структуре власти, в которой отсутствовал бы Съезд, обладающий контрольным пакетом власти. К концу 1992 года Съезд не был заинтересован в принятии новой Конституции, поскольку это естественным образом прекращало его полномочия и вводило выборы в новые органы власти. Более того, в декабре были приняты несколько поправок к старой Конституции, ограничившие полномочия Президента. Понятно, что такой поворот — от предоставления особых полномочий до урезания базовых — не мог не разозлить Ельцина. Начался конфликт, который получилось разрешить при посредничестве Конституционного Суда. Между двумя органами власти был достигнут компромисс. На апрель 1993 года был запланирован референдум по основным положениям новой Конституции. Поправки к старой Конституции, ограничившие власть Президента, были заморожены.
Однако уже в марте 1993 года Съезд (VII) отвергает ранее достигнутый компромисс с Президентом и утверждает поправки, ограничивающие полномочия Президента. В ответ 20 марта 1993 года Ельцин издает Указ «Об особом порядке управления страной», фактически прекращающий работу Съезда. В ответ Съезд собирается вновь 26 марта и на своем IX заседании голосует за отрешение Президента от занимаемой должности. Идея об импичменте не набрала достаточного количества голосов депутатов, однако накалила отношения между Съездом и Президентом до предела. Впрочем, и здесь Ельцина нельзя упрекнуть в деспотизме и продавливании собственной линии. После неудачного импичмента он достигает со Съездом компромисса по проведению референдума по вопросу доверия обоим органам и их досрочным выборам.
Был ли Указ «Об особом порядке управления страной» Ельцина от 20 марта 1993 года резким политическим шагом? Безусловно. Но для понимания данного решения важен его контекст. В 1992—1993 гг. Съезд неоднократно менял свое решение относительно договоренностей, ранее достигнутых с Президентом. Кроме того, по мере развития конфликта оставалось все меньше способов решить его «по букве закона». Проблема состояла в том, что Конституция продолжала подвергаться изменениям со стороны Съезда, который имел исключительное право на ее редакцию. Кроме того, как можно видеть из декабрьского компромисса 1992 года, возможности по референдуму о новой Конституции существовали. Но именно решения Съезда провалили данную инициативу и вновь обострили борьбу за власть.
После марта 1993 года обсуждение проекта новой Конституции продолжалось. В июне 1993 года Ельцин инициировал создание Конституционного Совещания — особого органа, в который вошли как представители президентской команды, так и представители Съезда. Несмотря на то, что в ходе работы обе «команды» сотрудничали друг с другом, за основу Конституционное Совещание взяло «президентский» проект. Существовала и другая проблема — по действующей Конституции только Съезд имел полномочия по принятию новой Конституции. Естественно, Съезд отказывался принимать «президентский» вариант и был согласен только на свой. Председатель Съезда Руслан Хасбулатов в июле 1993 года заявлял, что Съезд должен остаться главным органом власти и политическая система, основанная на Съезде, должна быть сохранена. К августу 1993 года ситуация зашла в глубокий тупик и на основании существовавших законов не имела нормального разрешения, учитывая позиции основных действовавших сторон.
Роль Конституционного Суда: равноудаленность?
В условиях сложившегося политического кризиса Конституционный Суд был как раз тем органом, который мог сыграть роль медиатора и вывести страну из противоборства двух ветвей власти. Джефф Хон пишет: «выполняя свою функцию арбитра, Конституционный суд приобрел врагов с обеих сторон и получил очень мало признания за его важнейшую роль в попытке отстаивать принцип верховенство права». С данным тезисом можно согласиться лишь отчасти. В период до сентября 1993 года можно говорить о относительной равноудаленности Конституционного Суда. Но она закончилась 21 сентября 1993 года.
Тогда, 21 сентября, был опубликован Указ Президента Бориса Ельцина № 1400, распускавший Съезд и назначавший выборы в новый парламент — Государственную Думу. Собравшийся в тот же день Конституционный Суд России вынес заключение о том, что изданный Указ «не соответствует (…) Конституции Российской Федерации и служит основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности».
Казалось бы, оценка Конституционного Суда может и должна служить основой для объективного разбора политического кризиса. Суд вынес заключение о несоответствии Указа Конституции, какие могут быть вопросы? Для понимания проблематики данного решения необходимо обратиться к Особым мнениям сразу четырех судей — Морщаковой, Кононова, Аметистова и Витрука. Все они указывали на процедурные и правовые ошибки, допущенные Конституционным Судом при вынесении заключения. Фактически, как указывают сами конституционные судьи, решение Суда нарушало российскую Конституцию, как и указ Ельцина. Ознакомиться с текстом Заключения Конституционного Суда и с Особыми мнениями можно по ссылке.
Импичмент: был ли?
Джефф Хон пишет: «21 сентября 1993 года Ельцин был отстранен от должности, поскольку парламент объявил ему импичмент, а Конституционный суд поддержал это решение». Согласно тогдашней Конституции России, принять решение об отрешении Президента от должности мог только Съезд, а точнее не менее двух третей депутатов (то есть не менее 712 человек). Действительно, в ночь с 21 на 22 сентября в здании парламента было проведено голосование об отрешении Президента Ельцина от занимаемой должности. Только вопрос тогда обсуждался отнюдь не Съездом, а Верховным Советом. Напомним — Верховный Совет функционировал между сессиями Съезда, но не имел полномочий по отрешению Президента от должности, это мог сделать только Съезд. В период с 21 сентября по 4 октября 1993 года в здании парламента не было достаточно депутатов Съезда, чтобы принять решение об импичменте. Поэтому нельзя считать легальным отрешение Верховным Советом Президента Ельцина от должности (это же касается и наделения полномочиями Президента России вице-президента Александра Руцкого).
Национализм и ревизионизм: кто виноват больше?
Джефф Хон пишет: «Ельцин не только не предотвратил рост русского реваншистского национализма, но и подготовил для него почву». Действительно, склонность первого президента России к «имперскому мышлению» не стоит недооценивать. Достаточно вспомнить опубликованные записи переговоров президента Ельцина с президентом США Клинтоном в 1999 году, в котором российский президент говорил: «Я прошу одного — отдай Европу России. США не в Европе. Европа должна быть делом европейцев. Россия — наполовину европейская, наполовину азиатская». Помимо этого эпизода, можно вспомнить войну в Чечне, вмешательство в конфликт в Приднестровье, конфликт с Украиной по поводу раздела Черноморского флота.
Был ли Съезд народных депутатов в этом смысле лучше Ельцина? Со всей определенностью можно сказать — нет. 9 июля 1993 года Верховный Совет России, находившийся в острой фазе противостояния с Президентом, издал Постановление «О статусе города Севастополя», фактически объявлявив город территорией России. Джефф Хон описывает данное постановление как «спорное», что является достаточно мягкой оценкой. Данное постановление, опубликованное в пору острого политического кризиса, вызывает недоумение не только своей несвоевременностью, но и отсутствием какого-либо политического расчета за ним. Каким образом Верховный Совет собирался «возвращать» Севастополь в состав России — загадка. Можно сослаться на то, что это было лишь заявление парламента и ничего больше. Но проблема как раз и состояла в том, что это было постановление главного органа власти в стране. По Конституции Съезд народных депутатов имел право решить любой вопрос, и строго по букве закона даже не нарушал ничего, принимая такое решение.
Слова и дела: события 21 сентября — 4 октября 1993 года
Вскоре после публикации Указа Президента No. 1400 здание парламента («Белый дом») было отключено от городских коммуникаций: электричества, водоснабжения, отопления. Здание было оцеплено постами милиции и огорожено спиралями колючей проволоки.
В период с 1 по 3 октября в Даниловом монастыре происходили переговоры между представителями Президента, Съезда и Конституционного Суда при посредничестве РПЦ. Первоначально сторонам удалось добиться некоторого улучшения. Так, 1 октября были вновь включены электричество, отопление и водоснабжение. Но дальнейшие переговоры по вывозу оружия из Белого дома застопорились, а 3 октября были прекращены.
Дело в том, что 3 октября вооруженная толпа сторонников парламента прорвала блокаду Белого дома, захватила здание мэрии Москвы и двинулась на штурм телецентра Останкино. В боевых действиях в Москве 3−4 октября на стороне Верховного Совета принимали участие т.н. «баркашовцы», русские националисты радикального толка. В частности, они штурмовали телецентр «Останкино» вечером 3 октября 1993 года. Одним из руководителей вооруженной организации Верховного Совета в октябре 1993 года был генерал Альберт Макашов, известный благодаря своим ксенофобским и антисемитским высказываниям.
Значат ли обстоятельства, изложенные выше, что Борис Ельцин имел право стрелять из танков по зданию российского парламента? Нет. С 21 сентября 1993 года со стороны Президента было совершено немало шагов, за которые он и по сей день справедливо подвергается критике. Например, решение об отключении в Белом доме (здании парламента) света, электричества и тепла — унизительное и недопустимое. Блокада парламента силами милиции и огораживание спиралью колючей проволоки; расстрел Белого дома из танков; огонь на поражение по толпе из здания телецентра Останкино — все эти шаги были предприняты Борисом Ельциным и за них он несет безусловную ответственность.
Но за глубокоий политический кризис, в котором оказалась Россия весной-летом 1993 года, ответственность несут как Ельцин, так и Съезд народных депутатов и Конституционный Суд. На то, каким образом данный кризис развивался, влияли личные качества Ельцина. Например, упорство, готовность борьбы за власть до конца, политическое чутье. Но свести историю политического кризиса 1992−1993 гг. к роли личности невозможно. Институты власти играли в нем очень важную роль — как их полномочия, так и непосредственные действия. В своей статье Джефф Хон пишет, что «не все признают, что в течение короткого времени в России существовало правовое государство и действовали демократические институты». К сожалению, в период с 1991-го по 1993 год полноценная система сдержек и противовесов, как и правовое государство, не успели сложиться в России. Несбалансированность политической системы, отказ от принятия ответственности за сложные решения, приоритет власти над обязанностями — такой была политика в этот период истории России. Все эти обстоятельства могут послужить уроком для того, как «делать не надо».
