Прямо сейчас происходит масштабное изменение российского законодательства, регулирующего государственное устройство страны. Правда, целью этих изменений является не политическая реформа, а «бетонирование» существующей политической системы. Все как на беговой дорожке: чтобы остаться на месте, приходится бежать.
Речь идет о двух законах, внесенных в российский парламент сенатором Андреем Клишасом и депутатом Госдумы Павлом Крашенинниковым (оба в своих палатах отвечают за проведение политических идей Кремля через законодательный орган). 300-страничный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» вступил в действие 21 декабря 2021 года. Непосредственно связанный с ним закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» был внесен 16 декабря и пока проходит первое чтение.
Оба закона принимаются в развитие конституционной поправки о единой системе публичной власти, к которой теперь относятся все органы государственной власти федерального, регионального уровней и местного самоуправления (то есть дается юридическое обоснование фактическому уничтожению самостоятельности местного самоуправления). Наиболее лаконично суть «единой системы публичной власти» сформулирована в первом законе (ст. 2): «Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти».
Эту поправку можно назвать «охранительной», поскольку ее задача — дополнительно защитить так называемую «вертикаль власти», которую Кремль выстраивает с самого начала 2000-х гг.
Новые законы фиксируют почти неограниченные возможности для вмешательства федерального центра в дела регионов, а региональных властей — в дела муниципалитетов. Например, в них фиксируется, что федеральные органы власти могут влиять на кадровые решения регионалов в сферах образования, здравоохранения, финансов, строительства, недвижимости и государственного регулирования тарифов, а президент может отменить любое решение губернатора. При этом региональные власти могут отобрать наиболее важные полномочия у муниципалитетов.
Каждый из этих законов заслуживает отдельной серии статей с анализом возможных последствий. В данном материале речь пойдет лишь о том, как они повлияют на избирательную сферу. 16 декабря депутаты ЕР Дмитрий Вяткин и Дмитрий Ламейкин внесли в Госдуму законопроект о дистанционном электронном голосовании, который тоже относится к избирательной сфере, а значит косвенно — и к государственному устройству страны. Поэтому его мы также включим в этот обзор.
Удар по партийной системе
Российская партийная система за последние двадцать лет пережила два больших этапа развития.
В 2000-е гг. Кремль, поставивший перед собой задачу максимальной унификации страны, построения «вертикали власти», начал бороться с самостоятельными региональными и местными политиками. Результатом стала не только отмена прямых губернаторских выборов в 2005 году и изгнание губернаторов и председателей региональных парламентов из Совета Федерации, но и введение исключительно пропорциональной системы на выборах депутатов Госдумы России — одномандатные округа на федеральном уровне были упразднены. Все это делалось под слова провластных комментаторов о необходимости укрепления политических партий. Кажется, что некоторые из этих спикеров были вполне честны — партии, которые должны быть основой любой современной политической системы, в России вышли из 1990-х гг. скорее клубами разномастных политиков, не объединенных общими взглядами. Они и сейчас остаются такими.
После выборов 2011 года российские власти столкнулись с новой реальностью — падением рейтингов «партии власти». Для удержания доминирующего положения началось движение в прямо противоположную сторону — на выборах депутатов Госдумы вернулись одномандатные округа (именно с их помощью ЕР получает конституционное большинство в парламенте, несмотря на гораздо более скромный уровень поддержки партии). В региональных и местных законодательных органах постепенно сокращалась доля мест, распределяемых по спискам партий, и увеличивалась доля одномандатников.
Новый закон, принятый в декабре 2021 года, позволяет совсем отказаться от пропорциональной системы на региональных выборах, заменив ее полностью мажоритарной. Это приведет к нескольким последствиям.
Во-первых, мажоритарная система существенно искажает представительство. Лидирующая партия получает шанс выиграть 100% мандатов, даже если уровень ее поддержки составляет 30−35%. Правда, в условиях не самых высоких рейтингов ЕР рискует потерять больше, чем сможет приобрести. Показательный пример был на выборах депутатов Хабаровской краевой думы 2019 года, когда после победы Сергея Фургала в губернаторской гонке ЕР, имевшая большинство в краевой думе, максимально сократила пропорциональную часть законодательного собрания, но в итоге проиграла все одномандатные округа, получив лишь два места по спискам.
Во-вторых — и это более существенно — партиям станет намного сложнее получить так называемую «парламентскую льготу», то есть право выдвигать кандидатов без сбора подписей. В условиях, когда зарегистрироваться, собрав подписи избирателей, кандидатам почти невозможно, именно льгота делала партии привлекательными для многих политиков. Теперь же значение партий будет снижаться, причем на всех уровнях — федеральном, региональном и местном. Так, чтобы иметь льготу при выдвижении кандидатов на выборах депутатов Госдумы, партия должна набрать на предыдущих выборах более 3% голосов либо получить мандаты по списку хотя бы в одном региональном парламенте. На выборах 2021 года льготой обладали 14 партий (в итоге только они и добрались до бюллетеня). Из них четыре партии были представлены в федеральном парламенте, а остальные получили льготу за счет региональных выборов.
На данный момент льготу к следующим выборам депутатов Госдумы имеют лишь 11 партий: пять парламентских (ЕР, КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия — За Правду» и «Новые люди») и шесть партий, сформировавшие свои фракции в региональных собраниях в сентябре этого года (Партия пенсионеров, «Коммунисты России», «Яблоко», «Родина», «Зеленые» и Партия прямой демократии). Из тех партий, которые участвовали в выборах 2021 года, льготу пока не смогли подтвердить Партия Роста, «Зеленая альтернатива», «Гражданская платформа» и РПСС — им нужно обязательно набрать 5% по списку хотя бы в одном регионе, но это может стать невозможным, если списки будут отменены. В результате для политиков сократится возможность выдвинуться без сбора подписей — точек входа на этот «рынок» станет меньше.
Еще существеннее это повлияет на региональные и местные выборы, где партий-льготников меньше: это пять федеральных «парламентских» плюс партии, которые набрали на региональных выборах более 3%. По итогам выборов 17−19 сентября в 32 из 39 регионов, где проходили выборы в региональные парламенты, выдвигать кандидатов без сбора подписей на местных и региональных выборах имеют право от шести до восьми партий. И в большинстве регионов эта цифра существенно выросла по сравнению с предыдущим парламентским циклом. Но там, где выборы по спискам будут отменены, через несколько лет льгот не останется ни у кого — регистрация для участия в выборах для многих оппозиционных политиков станет просто невозможна.
Стоит подчеркнуть, что эта отмена обязательной пропорциональной части на региональных выборах выглядит как непосредственная реакция властей на неудачные для них региональные выборы в сентябре 2021 года, поскольку эта норма появилась лишь во второй редакции закона, в ноябре-декабре. Изначально ее не было.
Таким образом Кремль пытается максимально изолировать выборы от участия в них кандидатов, которые могут создать проблемы. Для тех из «нежелательных» кандидатов, кто все-таки проскочит через регистрационный фильтр, предусмотрено еще одно новшество последних лет, которое сейчас получает законодательное оформление, — дистанционное электронное голосование (ДЭГ). Эксперимент по его проведению уже вызвал целый ряд скандалов, связанных с тем, что результаты на цифровых участках существенно отличаются от результатов на обычных участках. Организаторы российских выборов настойчиво внедряют ДЭГ без всестороннего обеспечения гарантий избирательных прав. Наблюдатели и эксперты считают, что такое форсированное внедрение ДЭГ может свидетельствовать о подготовке к массовым фальсификациям и иным манипуляциям на выборах. Новые законодательные положения, регулирующие онлайн-голосование, сформулированы так, что есть опасения, что реальным ключом к итогам выборов будет обладать только ФСБ, фактически контролирующая онлайн-голосование. Члены общественной рабочей группы по ДЭГ указывают, что законопроект не представляет гарантий контроля за проведением онлайн-голосования даже членам соответствующей избирательной комиссии, а многие положения сформулированы так, что в них нет однозначности трактовок.
Дефицит властных кадров и ресурсов
Еще одной проблемой власти, которую высветили нынешние законодательные инициативы, является очевидный дефицит управленческих кадров и ресурсов для администрирования такой огромной страны, как Россия.
Во-первых, уже принятый закон отменяет ограничение в два срока для губернаторов. То есть не очень частая, хотя и регулярная ротация глав регионов (раз в десять лет) воспринимается Кремлем как проблема: то ли из-за нехватки кадров, то ли из-за того, что многое завязано на неформализованные, частные договоренности и решения. Как бы то ни было, эта ситуация лишь создает иллюзию устойчивости и стабильности, хотя в реальности скорее несет угрозы для них.
Во-вторых, согласно рассматриваемому законопроекту о местном самоуправлении будет полностью уничтожен нижний уровень самоуправления — на уровне сельских поселений и внутригородских районов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга). На этот уровень приходится более 90% всех выборов и выборных должностей в нашей стране. Судя по всему, вместо глав поселений и депутатов сельсоветов теперь будут лишь представители районных администраций в крупных селах (скорее всего, не более одной ставки на крупное село и окрестные маленькие деревни) и, возможно, старосты в маленьких поселениях. Учитывая, что и плотность участковых полицейских сегодня примерно такая же (один человек на несколько поселений), это означает, что на уровне сельских поселений не останется почти никакой официальной власти. Вероятно, этот вакуум заполнит власть неофициальная — от руководителей предприятий, работающих в этой местности, до криминалитета.
Государство постепенно уходит с огромной территории страны, на управление которой в новых сложных условиях у него не хватает финансовых и кадровых ресурсов. Ранее были сокращены школы и лечебные учреждения, теперь органы местного самоуправления. В России возникают огромные недоуправляемые территории: депрессивные и незаметные государству, лежащие в стороне от «вертикали власти». К этим территориям относятся населенные пункты за пределами городов и крупных сел (фактически — за пределами городов и райцентров).
Согласно данным Всероссийской переписи 2010 года, в населенных пунктах с численностью менее 1000 жителей сегодня проживает 17 млн человек. Лишь в регионах Кавказа, а также в Тыве и Ненецком автономном округе средняя численность сельских населенных пунктов переваливает за 1000 человек — в остальной России средняя численность ниже. С высокой долей уверенности можно предполагать, что большинство жителей этих территорий — это пенсионеры или люди предпенсионного возраста. Кроме того, здесь в основном выше средние результаты голосования за представителей власти — это наиболее консервативное и одновременно зависимое от государства население страны.
Но в сельской местности почти нет денег, поэтому эти территории с проживающими на них людьми оказываются власти не нужны. «Вертикаль» будет контролировать лишь те единицы, где есть финансовые потоки. При этом наиболее финансово емкие сферы будут забираться на более высокие уровни: регион может забрать часть местных полномочий, а федеральный уровень — региональных. Это то самое «недостойное правление», нацеленное на выкачивание ренты, о котором пишет Владимир Гельман в одноименной монографии.
Это также показатель сокращения ресурсов власти: несмотря на кажущуюся дальнейшую консолидацию режима, возникает картина сужающегося пространства власти в России, если понимать под властью возможность управлять и маневрировать, то есть принуждать, контролировать и выбирать из нескольких вариантов. Внешняя политика все больше затягивает в конфронтацию без союзников, а во внутренней возникают проблемы с дефицитом ресурсов и общественной поддержки. Это и ведет к попытке законопатить все дыры, через которые в политическую систему может проникать свежий воздух.
