В августе прошлого года администрация президента США Дональда Трампа заключила, что Россия применила нервно-паралитическое вещество во время мартовского покушения на бывшего двойного агента советской и британской разведок Сергея Скрипаля в британском городе Солсбери. Россия была признана нарушителем Закона о ликвидации химического и биологического оружия 1991 года (Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act, CBW Act). Согласно положениям закона, для правительства США стал действовать официальный запрет на выдачу России кредитов или продажу оружия, а также товаров и технологий, имеющих важное значение для национальной безопасности.
Закон также обязывает президента США в течение трех месяцев ввести дополнительные санкции или же заверить Конгресс США, что государство-нарушитель изменило свое поведение. Однако ничего из этого Трамп в положенный срок не осуществил. Это едва ли удивительно, поскольку нынешняя администрация США печально известна неорганизованностью своей работы. Однако многие расценили это как сигнал, что Трамп отказался следовать положениям Закона о ликвидации химоружия, и что никаких дальнейших действий в этом отношении предпринято не будет. Запоздалый указ Трампа, подписанный 1 августа 2019 года, в котором сообщалось о грядущих новых санкциях Казначейства США, застал многих врасплох. Причем подписан он был буквально на следующий день после инициированного Трампом телефонного разговора с президентом России Владимиром Путиным.
На следующий день указ Трампа отозвался резким снижением курса рубля, поскольку перед игроками на рынке предстала перспектива довольно серьезных санкций. В разделе 307(b)(2) Закона о ликвидации химоружия перечислены шесть разных вариантов санкций, из которых президент США обязан выбрать как минимум три. В их числе запрет американским банкам выдавать кредиты правительству страны-нарушителя, запрет на экспорт практически любых видов товаров и даже приостановление дипломатических отношений.
В самом указе Трампа были упомянуты лишь две из указанных мер: запрет американским банкам выдавать кредиты российскому правительству и формализация политики США о запрете кредитования России со стороны международных финансовых организаций. Вторая из этих мер фактически действует с момента аннексии Крыма Россией в марте 2014 года: после крымских событий Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития приостановили выдачу кредитов России. Не до конца понятны были масштабы запрета американским банкам на кредитование Кремля и содержание возможной третьей санкционной меры.
На следующий день все три меры были изложены в заявлении Госдепартамента США. Из этого заявления стало известно о третьей санкционной мере: это оказались дополнительные «ограничения на выдачу экспортных лицензий на товары и технологии, на которые распространяются правила экспортного контроля Департамента коммерции [Министерства торговли] США». Как и в случае с запретом на кредиты международных финансовых организаций, такой запрет на экспорт фактически уже действует в США с 2014 года.
Управление по контролю за иностранными активами США [OFAC] издало новую директиву, в которой подробно описано действие ограничительных мер в отношении американских банков. Как и две другие меры, эти ограничения фактически не означают усиления американского санкционного режима в отношении России. Директива лишь запрещает американским банкам участвовать в первичном выпуске выраженных не в рублях кредитов и облигаций для российского правительства, его органов, министерств, фондов и Центрального банка РФ. Следует отметить, что ограничение не распространяется на кредитование российских государственных предприятий. При этом на некоторые из последних, например «Роснефть», распространяются ограничения кредитования, введенные в 2014 году тогдашним президентом США Бараком Обамой в рамках т.н. «секторальных санкций».
Новые санкции запрещают американским банкам и другим финансовым организациям принимать участие в выпуске российских государственных евробондов. Однако официально этот выпуск происходит в Европе, а в последние три года размещением и сбором заявок на евробонды занимается российский государственный банк ВТБ. С ноября прошлого года российское государство также возобновило продажу таких бондов, выраженных в евро, а не в долларах США. OFAC еще более смягчило новый санкционный режим, не распространив ограничения на кредиты в рублевом выражении, а также уточнив, что ограничения не действуют для банков за пределами США и для иностранных организаций, связанных с американскими банками. Кроме того, запрет касается только первичного рынка, что означает, что вторичная торговля ценными бумагами, скорее всего, продолжится. Таким образом, вероятно, реальные последствия для рынка суверенного долга России будут заключаться лишь в том, что американские инвесторы и финансовые институты не смогут размещать заявки на первичную продажу облигаций.
При этом финансовое положение России настолько устойчиво, что необходимости продавать такие ценные бумаги практически нет — хотя следует отметить, что ранее в этом году Константин Вышковский, который отвечает за госдолг в Минфине России, объяснил лихорадочные продажи российских долговых облигаций соображениями «защиты от санкций». Недавнее вложение $ 64 млрд, полученных в результате превышения плановых бюджетных показателей доходов от продажи нефти, в Фонд национального благосостояния (эти деньги планируется начать тратить в следующем году) говорит об относительной независимости Кремля от иностранного финансирования.
Хотя последние санкционные меры Белого Дома лучше всего рассматривать исключительно как формализацию фактически уже действующих санкций, они все равно наводят на размышления о месте России в мировой финансовой системе. Кремль, отрезанный от западных финансовых организаций, теперь имеет еще больший стимул развивать финансовое сотрудничество с Пекином через альтернативные организации, например через Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (основной капитал которого — китайский) или Новый банк развития (ранее известный как «банк БРИКС»). Кроме того, в случае, если Россию поразит новый кризис государственного долга (в настоящее время это крайне маловероятно, однако следует помнить, что Россия объявляла дефолт по внутренним долгам всего 21 год назад), она уже не сможет, как в 1998 году, обратиться за помощью к МВФ, если перед тем не добьется от Вашингтона снятия санкций.
Неизвестно, что именно сподвигло администрацию Трампа на принятие таких мер с опозданием почти на девять месяцев. При этом следует отметить, что высокопоставленные представители Комитета по иностранным делам Палаты представителей США за несколько дней до этого отправили в адрес Белого Дома письмо с угрозами принять меры, если администрация так и не введет новый пакет санкций. Тот факт, что санкции были введены таким образом, чтобы не привести практически к никаким изменениям статус-кво, заставляет предположить, что это могла быть попытка опередить Конгресс, в котором недавно вновь заговорили о новом санкционном законопроекте. Эти законодательные инициативы пользуются поддержкой видных республиканцев, которые в других вопросах выступают на стороне Трампа. Например, это сенатор Линдси Грэм, который регулярно выражает недовольство мягкой и угодливой позицией Трампа в вопросах отношений с Путиным.
Наиболее масштабный законопроект о санкциях против России из числа внесенных в Конгресс (Закон о защите безопасности Америки от агрессии Кремля, Defending American Security From Kremlin Aggression Act of 2019, также известный как DASKA) продолжает пылиться в комитете, однако 12 июля конгрессмен от демократической партии Бред Шерман добился принятия поправки к Закону о бюджетных ассигнованиях на национальную оборону на 2020 год (National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, NDAA). Эта поправка запрещает американским юридическим и физическим лицам любую торговлю российскими государственными долговыми облигациями. Этот законопроект еще предстоит согласовать с вариантом закона, принятым подконтрольным республиканцам Сенатом, когда в сентябре Конгресс вернется с летних каникул. Таким образом, последние санкции стоит рассматривать как инструмент переговоров: аргумент, что Трамп уже принял меры в отношении российского госдолга, может помочь добиться, чтобы в законе об ассигнованиях на национальную оборону, согласованном обеими палатами Конгресса, не было жестких положений о запрете операций с российским госдолгом, подобных тем, которые содержатся в поправке Шермана.
