Визит председательницы Совета Федерации России Валентины Матвиенко в Швейцарию 29−31 июля 2025 года вызвал бурю возмущения как среди российской политической эмиграции, так и со стороны Украины. Появились обвинения и протесты против того, что фигурант санкционных списков смог посетить и выступить в европейской стране. Однако такая реакция во многом обусловлена непониманием сути и механизмов действия санкций. Санкции — это не автоматически работающий механизм, а политико-правовой инструмент, который применяется в зависимости от воли государства, их установившего. В реализации санкционного режима сочетаются строгие юридические нормы и соображения политической целесообразности.
Дипломатический иммунитет против санкционных ограничений
С начала 2010-х гг. западные страны начали постепенно вводить персональные санкции против российских официальных лиц, начиная с «Закона Магнитского» (2012 г.), принятого США в ответ на смерть юриста Сергея Магнитского и ставшего основой для адресных ограничений за серьезные нарушения прав человека. В дальнейшем санкционный режим расширялся: после аннексии Крыма в 2014 году санкции были введены против российских политиков, военных, силовиков и бизнесменов, причастных к оккупации украинских территорий. Новая волна санкций последовала в 2016—2018 гг. в ответ на вмешательство России в президентские выборы в США, включавшее кибератаки, распространение дезинформации через социальные сети и взлом серверов Демократической партии. В этот период ограничения затронули сотрудников российских разведслужб (в частности, ГРУ), кибергрупп и организаций, связанных с финансированием и координацией таких операций. В 2018 году новые ограничения были введены после отравления бывшего разведчика Сергея Скрипаля и его дочери в Солсбери. Еще один важный санкционный пакет был принят в 2020 году в ответ на отравление Алексея Навального. Кульминацией этой эскалации стали беспрецедентные по масштабу санкции, введенные после начала полномасштабной войны России против Украины в 2022 году: они затронули тысячи чиновников, судей, силовиков и олигархов, а также российские банки, компании, государственные институты, резервы Центробанка и критически важный экспорт. По состоянию на 2024 год, в связи с войной в Украине по всему миру были введены санкции против 16 тысяч лиц, 9 тысяч бизнес-компаний и 3 тысяч организаций.
Санкционные списки ЕС, США и Великобритании существенно различаются по составу, объему и логике формирования, несмотря на регулярную координацию между странами. Различия обусловлены как правовыми основаниями, так и политическими приоритетами. США применяют наиболее широкий и решительный подход: решения принимаются на уровне Минфина (OFAC) и Госдепа, с минимальным порогом доказательств, что позволяет оперативно вносить фигурантов, включая иностранных посредников, фиктивные компании и участников схем обхода санкций. ЕС действует на основе консенсуса всех стран-членов, что замедляет процесс и делает его более осторожным, но при этом масштабным — за счет включения символических фигур (например, всех депутатов Госдумы или губернаторов). Великобритания, после выхода из ЕС, выстроила собственную санкционную архитектуру, сочетающую элементы обеих моделей: она гибко реагирует на отдельные инциденты (например, Солсбери или обход ценовых потолков), но ориентируется на англо-американскую правовую культуру. В результате списки пересекаются лишь частично: США сосредоточены на глобальных сетях, ЕС — на институциональных структурах, а Великобритания — на «точечных ударах» по секторам или персонам, связанным с репрессиями и схемами обхода санкций.
Несмотря на жесткий санкционный режим, отдельные представители российской политической элиты продолжали участвовать в международных форумах и совершать официальные визиты, в том числе в государства, формально закрывшие для них свои границы. Это кажущееся противоречие объясняется пересечением санкционной политики с международно-правовыми обязательствами государств, принимающих многосторонние площадки, такие как ООН, ОБСЕ или Межпарламентский союз. Санкции ЕС или США формально запрещают въезд определенным лицам, но при этом они содержат оговорки: принимающее государство может, а в ряде случаев обязано, обеспечить доступ участников, если на его территории проходит официальное мероприятие под эгидой международной организации. Подобные исключения оформляются на национальном уровне, как правило, через выдачу временной визы с ограниченным территориальным и функциональным действием. Это касается не только дипломатов в узком смысле, но и других представителей власти, включая спикеров парламентов или министров. Решения о допуске принимаются ситуативно и остаются на усмотрение принимающей стороны, что и формирует гибкую и зачастую противоречивую практику применения санкционного режима в контексте международной дипломатии.
С февраля 2022-го по август 2025 года отдельные высокопоставленные российские дипломаты совершали ограниченные поездки в США и Европу, преимущественно для участия в многосторонних мероприятиях под эгидой ООН. Несмотря на санкции, введенные против них ЕС и США, участие в мероприятиях ООН в Нью-Йорке оставалось возможным. Согласно «Соглашению о штаб-квартире ООН» 1947 года, США обязаны обеспечивать беспрепятственный въезд на свою территорию представителям государств-членов ООН, включая дипломатов и официальные делегации, направляющиеся на мероприятия Организации. Это исключает возможность отказа во въезде по политическим или санкционным мотивам, если цель визита — участие в работе ООН. Например, Сергей Лавров лично присутствовал на сессиях Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке в сентябре 2022, 2023 и 2024 годов, а также возглавлял заседания Совета Безопасности ООН в апреле 2023-го и июле 2024 года, когда Россия занимала пост председателя Совбеза.
При этом Вашингтон сохраняет право отказать во въезде, если визит сочтут угрозой национальной безопасности — именно этой лазейкой США пользовались в прошлом. Так, в 1988 году въезд был запрещен Ясиру Арафату из-за предполагаемой причастности к терроризму. В 2014 году эта же практика коснулась назначенного Ираном постоянным представителем при ООН Хамида Аботалеби из-за его участия в захвате американского посольства в Тегеране в 1979 году. В 2020 году визу не получил министр иностранных дел Ирана Мохаммад Джавад Зариф на фоне обострения отношений после убийства генерала Касема Сулеймани. Однако в отношении Сергея Лаврова и российской делегации в 2022 году и позднее подобные меры не применялись.
Впрочем, после начала полномасштабного вторжения в Украину Сергею Лаврову долгое время не удавалось посетить Европу. 1 марта 2022 года его визит в Женеву был отменен из-за закрытия воздушного пространства ЕС, и он выступил на сессии Совета ООН по правам человека и Конференции по разоружению в дистанционном формате. В декабре 2022 года Польша отказала Лаврову во въезде на заседание Совета министров ОБСЕ в Лодзи, сославшись на санкционные ограничения. При этом заместитель министра иностранных дел Сергей Рябков смог лично присутствовать в Женеве 2 марта 2023 года и выступить от имени России на Конференции ООН по разоружению, несмотря на общеевропейские визовые санкции. Позднее, 5−6 декабря 2024 года, Сергей Лавров прибыл на Мальту для участия в заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ. С 2022 года на Лаврова распространяется запрет на въезд в ЕС, но этот его визит стал возможен благодаря временной дерогации: Мальта, как принимающая сторона, была обязана обеспечить участие всех государств-членов ОБСЕ, включая Россию. Санкционный режим ЕС допускает исключения для многосторонних дипломатических мероприятий, но только при наличии соответствующего запроса и политической воли принимающей стороны.
Эти примеры показывают, что санкционные ограничения применяются не автоматически, а ситуативно: страны допускают участие подсанкционных акторов, когда считают это целесообразным, или отказывают им, ссылаясь на те же правила.
Кейс Матвиенко
Запрет на въезд в ЕС для Валентины Матвиенко, как и для других российских официальных лиц, установлен в рамках Общей внешней политики и политики безопасности ЕС, в частности Решением Совета 2014/145/CFSP, которое обязывает государства-члены блокировать въезд и транзит фигурантов санкционных списков на территорию ЕС. Однако правовой режим таких ограничений допускает исключения как обязательного, так и дискреционного характера. ЕС признает, что международные обязательства государств-членов, например, в качестве принимающей стороны международной организации, могут требовать временного снятия запрета на въезд.
Таким образом, когда Валентина Матвиенко направляется в составе официальной делегации на мероприятие под эгидой ООН или другой международной организации, проводимое в одной из стран ЕС, принимающее государство имеет право пустить ее на свою территорию. Такое разрешение может быть оформлено как обязательное исключение, если участие требуется в соответствии с международными обязательствами, либо как дискреционное — если визит расценивается как способствующий целям санкционной политики, например, в контексте международного диалога. Решение о допуске в подобных случаях принимает правительство принимающей страны (как правило, после консультации с институтами ЕС). При этом может быть выдана виза с ограниченной территориальной действительностью, а доступ строго регламентируется целями визита и утвержденным маршрутом. Таким образом, запрет на въезд не является абсолютным: он может быть временно приостановлен на основе предусмотренной правовой процедуры и политического согласия принимающей стороны.
Ситуация с визитом Валентины Матвиенко находится на стыке европейского и швейцарского санкционных режимов. Швейцария, не будучи членом ЕС, присоединилась к санкциям против России в феврале-марте 2022 года. Швейцарские власти и руководство Межпарламентского союза (IPU) разъяснили, почему делегации, включая лиц под санкциями, были допущены к участию в конференции в Женеве. Государственный секретариат по миграции (SEM) и МИД Швейцарии подтвердили, что въезд подсанкционныхх лиц может быть разрешен в исключительных случаях, в частности, для участия в международных конференциях, проходящих в Женеве.
Генеральный секретарь IPU Мартин Чунгонг подчеркнул политическую цель мероприятия — создание площадки для возможного диалога между российскими и украинскими делегациями. Он отметил, что IPU стремится организовать двусторонние встречи и указал, что одним из возможных вопросов обсуждения может стать возвращение украинских детей, вывезенных в Россию во время войны. По словам Чунгонга, обе стороны признают важность усилий по воссоединению детей с их семьями, и такие гуманитарные вопросы требуют открытых парламентских каналов и личного участия официальных лиц. В свою очередь, по запросу Швейцарии Италия и Франция разрешили пролет самолета Матвиенко через свое воздушное пространство.
Что это значит для текущих отношений России и Европы
Страны Евросоюза продемонстрировали относительное единодушие в вопросе введения первоначальных санкционных мер против России зимой-весной 2022 года. Однако к 2025 году Россия нашла множество способов обхода ограничений или точечной работы с отдельными государствами. В этом контексте визит Валентины Матвиенко следует рассматривать в контексте, например, исключения из санкций ЕС патриарха Кирилла, представителя РФ в ООН Василия Небендзи и министра спорта РФ Михаила Дегтярева в 2024—2025 гг. Эти меры стали возможны благодаря позиции Венгрии, которая настаивала на исключении указанных лиц из санкционных списков на уровне ЕС.
Механизм санкций изначально предусматривал исключения, позволяющие государствам-членам ЕС самостоятельно решать вопросы о запрете или разрешении въезда. В декабре 2022 года Польша отказала Сергею Лаврову во въезде, объявив его персоной нон грата, и имела на это полное право. В то же время Мальта в декабре 2024 года имела законные основания добиваться допуска Лаврова на свою территорию. Возможность Москвы неформально договариваться с теми или иными странами внутри ЕС не сводит на нет санкционную политику, но показывает ее зависимость от решений конкретных государств.
До завершения российско-украинской войны вряд ли стоит ожидать значительной активизации визитов российских чиновников в Европу. Однако по мере урегулирования конфликта единство стран ЕС в поддержании санкционного режима может постепенно ослабевать. Кейсы Матвиенко и Лаврова во многом являются исключениями, но они подчеркивают саму фундаментальную возможность таких исключений. Говорить о преодолении дипломатической изоляции России пока преждевременно. Тем не менее, даже в 2022—2023 гг. эта изоляция имела пределы, определенные международным правом и архитектурой санкционного режима. В дальнейшем применение этих правил может сдвигаться в ту или иную сторону, что мы и увидели на примере Матвиенко.
