Российской оппозиции, находящейся в раздумьях о том, как помочь России сбросить бремя путинского авторитаризма, стоит обратиться к недавней истории со всеми ее поучительными уроками, ошибками, но и успехами предыдущих попыток реформ. Сегодня Конституционный суд (КС) России превратился в абсолютное посмешище. Его председателя Валерия Зорькина профессиональные правоведы называют «зомби-юристом». Как и большинство других аспектов современного российского государства, суд существует не для того, чтобы выполнять свою заявленную функцию -обеспечивать соблюдение Конституции России, — а для того, чтобы штамповать решения исполнительной власти. Так было не всегда, но история КС во многом вытеснена из общественной памяти целой вереницей сопряженных с ним событий. В поисках утешительного и поучительного исторического опыта новое поколение российских либералов и реформаторов вполне может обратиться к истории работы КС в 1991—1998 гг. как примеру работавших — и работавших успешно — российских реформ.
Успехи и неудачи
Конституционный суд России был создан в 1991 году для обеспечения соответствия законов и указов президента Конституции РФ. Его создание было долгим процессом, двигателем которого стала группа российских реформаторов-легалистов. Члены Конституционной Комиссии считали, что если им удастся создать Конституционный суд — что важно, независимый КС, — то они смогут уберечь страну от возвращения тирании. Создание КС стало важной вехой в переходе России от советской системы к системе, основанной на конституционном контроле. Это стало одним из ключевых требований членов Конституционной комиссии России, убежденных в необходимости обеспечить эффективное разделение властей. Основная роль суда заключалась в защите Конституции посредством проверки на соответствие ей законов, их проектов и других актов высших органов государственной власти и ее субъектов, а также путем разрешения споров между государственными органами. В бурные 1991−1998 гг. КС сыграл решающую роль в формировании политического и правового ландшафта страны, часто становясь центральным элементом в самых спорных конфликтах эпохи.
Создание суда вызвало оживленные споры и дебаты, но в октябре 1991 года его членами были назначены тринадцать высококвалифицированных юристов, и суд начал проводить заседания. Результаты его работы неоднозначны. С одной стороны, в течение 1992 года он действительно выполнял поставленные перед ним задачи, рассматривая дела, связанные с Конституцией, и разрешая споры между органами власти. В первой половине 1992 года суд рассмотрел шесть дел, признав каждое из рассматриваемых действий неконституционным. В пяти из шести случаев постановления суда были исполнены. Суд стремился быть как можно более нейтральным, избегая партийных симпатий и судебного активизма и ставя во главу угла закон. Одним из первых решений суда стала отмена указа Бориса Ельцина о слиянии милиции и внутренних войск. Конституционный суд счел, что президент, пытавшийся оправдать этот шаг предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, эти полномочия превысил: «Съезд народных депутатов ограничил сферу самостоятельного принятия президентом решений по вопросам реорганизации структуры высших органов исполнительной власти случаями, когда проекты указов о такой реорганизации не противоречат действующему законодательству Российской Федерации». Кроме того, предусматривалось, что Верховный Совет должен утвердить любую реорганизацию, связанную с обороной или безопасностью. Ельцин был взбешен этим решением, но все-таки подчинился ему.
Нельзя не сказать о том, насколько важным по своим последствиям было это решение. Суд вынес постановление не в пользу президента России, и Ельцин это постановление принял. КС не ограничился только рассмотрением правомерности указов Ельцина, но принял к работе целый ряд дел, в частности, признал незаконными попытки председателя парламента Руслана Хасбулатова захватить контроль над газетой «Известия», подчинив ее парламенту. Единственным случаем неповиновения решению КС стало вынесенное судом постановление о том, что референдум в Татарстане является незаконным и не должен проводиться. Это постановление было проигнорировано. В татарстанском казусе и крылась слабость суда: он попал в знакомую ловушку, которую в 19-м столетии сформулировал американский президент Эндрю Джексон: «Джон Маршалл принял свое решение, а теперь пусть приведет его в исполнение». Эта фраза относится к решению Джексона проигнорировать законное постановление Верховного суда США о правах племени «чероки» относительно штата Джорджия, в то время как у Верховного суда не было достаточных правовых инструментов для обеспечения выполнения своего решения.
Бросив вызов Татарстану, Конституционный суд был ограничен в инструментах влияния. В итоге Татарстан не вышел из состава России, но это было связано скорее с внутренними политическими махинациями, чем с действиями суда. Законопослушность Ельцина и неповиновение Татарстана иллюстрируют истинную слабость легалистского подхода к реформам. Власть и легитимность суда проистекали из строгого соблюдения закона и Конституции в том виде, в каком они были написаны, но они зависели также и от того, насколько другие органы власти подчинялись закону и Конституции. В случае неподчинения решениям КС и игнорирования его постановлений, у Конституционного суда было мало инструментов защиты и отстаивания своих решений.
Дело КПСС (1991−1992)
После неудачного августовского путча 1991 года президент Борис Ельцин запретил Коммунистическую партию Советского Союза (КПСС) и конфисковал ее активы, что вызвало конституционный протест со стороны членов КПСС, особенно по поводу перераспределения партийной собственности. Диссидент Владимир Буковский назвал это дело «дурной шуткой»: «одна группа бывших коммунистов судится с другой о конституционности запрета своей бывшей партии, да еще в суде, все члены которого — тоже бывшие коммунисты». Буковский настаивал на том, что КПСС должна была быть объявлена вне закона как преступная, а не просто неконституционная партия.
Несмотря на все разногласия, суд принял дело к рассмотрению. В постановлении, подготовка которого заняло 52 заседания, КС заключил, что роспуск руководящих органов КПСС был законным, поскольку они осуществляли государственную власть неконституционно. Однако некоторые части указов Ельцина — например, роспуск местных партийных организаций — были признаны неконституционными, а вопросы, связанные с партийными активами, были переданы на рассмотрение арбитражным судам. Очень важно, что суд отказался выносить решение о конституционности деятельности КПСС, заявив, что партия фактически перестала существовать.
Этот компромисс не удовлетворил никого: консерваторы хотели реабилитации КПСС, а либералы стремились к люстрации по образцу процессов, запущенных Нюрнбергом. Судья Гадис Гаджиев отстаивал это решение как меру по сохранению и без того хрупкой социальной стабильности в непростой переходный период. Тем не менее, трое судей выразили свое несогласие с постановлением, утверждая, что доказательств для признания КПСС неконституционной и преступной достаточно, и предупреждая, что действия исполнительной власти Ельцина подлежали судебному контролю.
Апрельский референдум и сентябрьский конституционный кризис (1993)
В 1993 году эскалация конфликта между президентом Ельциным и Верховным Советом привела к проведению всенародного референдума, назначенного на 25 апреля (среди сторонников Ельцина он запомнился как Референдум «Да! Да! Нет! Да!»). Избирателям было предложено ответить на четыре вопроса: о доверии к Ельцину, одобрении его социально-экономической политики и необходимости досрочных выборов президента и досрочных выборов народных депутатов. Съезд народных депутатов требовал, чтобы любое решение было одобрено более чем половиной всех имеющих право голоса избирателей, чем спровоцировал юридические дискуссии.
Конституционный суд постановил, что эти более строгие правила голосования неконституционны в отношении первых двух вопросов, поскольку решения, принятые по ним, не предполагают изменения Конституции. В отношении третьего и четвертого вопросов, связанных с досрочными выборами, суд поддержал правила, поскольку для реализации результатов потребовалось бы внести изменения в Конституцию. Судьи Тамара Морщакова и Эрнест Аметистов выразили несогласие с решением коллег, заявив, что ни один из вопросов не требует изменения Конституции, и раскритиковав Съезд народных депутатов за изменение правил референдума путем принятия резолюции, а не соответствующего законодательства.
На референдум пришло 64% избирателей, большинство поддержало Ельцина и его политику. Однако вопросы о досрочных выборах не преодолели необходимый порог голосов. Хотя результаты укрепили позиции Ельцина, они не разрешили политический кризис, который перерос в насильственную конфронтацию в конце того же года. 21 сентября 1993 года Ельцин издал указ № 1400, распустив Съезд народных депутатов и призвав к досрочным парламентским выборам. Конституционный суд признал этот указ неконституционным, заявив, что он дает основания для импичмента Ельцина. Четыре судьи Конституционного суда — Аметистов, Морщакова, Витрук и Кононов — отклонили постановление № 1400, критикуя вмешательство КС в политические вопросы и ссылаясь на допущенные процессуальные нарушения. Аметистов утверждал, что телеобращение Ельцина было политическим, а не юридическим актом и что решение об импичменте относится к компетенции законодательной власти. Морщакова заявила, что суд действовал без официального запроса и проигнорировал результаты референдума, проведенного в апреле 1993 года. Витрук подчеркнул отсутствие четких правовых рамок и раскритиковал поспешность процесса. Кононов счел указ Ельцина необходимым для разрешения кризиса и расценил вмешательство КС как превышение полномочий.
Их возражения выявили глубокие разногласия в судейском корпусе КС и поставили под сомнение его нейтральность и компетентность на фоне национального кризиса. В более широком смысле несогласие показало, насколько хрупкой и неуверенной была приверженность России принципу верховенства права. Хотя декларация о суверенитете 1990 года обещала «демократическое правовое государство», либералы, включая некоторых судей, поддержали вопиюще неконституционные действия Ельцина в надежде предотвратить мятеж националистических сил. Эта готовность пожертвовать законностью ради целесообразности создала тревожный прецедент, ослабив сдерживающие механизмы исполнительной власти.
Выборы губернаторов и вопрос о президентских сроках (1996−1998)
После событий 3−4 октября 1993 года Борис Ельцин приостановил деятельность Конституционного суда России, а в 1994 году был принят новый закон, ограничивший его полномочия. КС потерял возможность самостоятельно возбуждать дела и оценивать конституционность действий чиновников или политических партий. Все девятнадцать судей КС, включая ранее избранных, сохранили свои должности до окончания срока полномочий. С октября 1994 года по февраль 1995 года Совет Федерации назначил в состав КС шесть новых судей.
Это расширение состава Конституционного суда было направлено на смещение баланса сил в пользу Ельцина после того, как девять судей выступили против него во время кризиса 1993 года, но частичная ротация судей не привела к полной лояльности Конституционного суда к президенту.
В 1996 году Конституционный суд рассмотрел вопрос о прямых выборах глав регионов и подтвердил их конституционность. До того, как КС вынес это постановление, главы регионов часто назначались непосредственно из Москвы, что ограничивало участие местного населения в выборе губернаторов. Суд сослался на статьи 3 (часть 2) и 32 Конституции РФ, утверждая, что высшее должностное лицо регионального образования получает свой мандат непосредственно от народа и подотчетно ему. Такое толкование подтвердило легитимность прямых выборов губернаторов регионов, подчеркнув принцип народного суверенитета и демократической подотчетности избирателям.
Однако в 2005 году КС изменил свою позицию после внесения изменений в законодательство, предложенных президентом Владимиром Путиным в 2004 году. Эти поправки позволили президенту выдвигать кандидатов на должности губернаторов при условии их утверждения региональными законодательными собраниями, а также наделили президента правом увольнять губернаторов в связи с «утратой доверия». Конституционный суд постановил, что отсутствие конституционного мандата на прямые выборы губернаторов не препятствует принятию этих новых президентских полномочий через федеральное законодательство. Он обосновал толкование конституционных норм как адаптируемых к «конкретным социально-правовым условиям» их реализации, фактически одобрив отход от прямых выборов.
В 1998 году Конституционный суд России рассмотрел важный конституционный вопрос, касающийся президентских полномочий Бориса Ельцина. Дело возникло в связи с запросом Государственной Думы о разъяснении толкования части 3 статьи 81 Конституции РФ, которая ограничивает президентство двумя сроками подряд. Неясность заключалась в том, должен ли первый срок Ельцина (1991−1995 гг.), который он занимал по старой Конституции РСФСР, засчитываться в это ограничение.
Суд постановил, что срок полномочий Ельцина с 1996-го по 2000 год является вторым сроком по новой Конституции, тем самым запретив ему участвовать в выборах 2000 года. Это решение подчеркнуло принцип ограничения срока полномочий и прояснило конституционные рамки, определяющие право на участие в президентских выборах. Однако решение сопровождалось жаркими спорами. Судья Тамара Морщакова высказала особое мнение, утверждая, что рассматриваемый вопрос должен был решаться избирательными органами, такими как Центральная избирательная комиссия, а не Конституционным судом. Она расценила вмешательство КС как чрезмерное вторжение в сферу практического правоприменения.
Решение создало важнейший прецедент, который впоследствии в виде фарса повторился в ходе конституционных поправок 2020 года, когда Конституционный суд одобрил «обнуление» подсчета президентских сроков Владимира Путина. Это решение КС ознаменовало резкий отход от решения 1998 года, в котором акцент делался на соблюдении ограничений срока полномочий, поскольку новая позиция суда фактически подорвала тот самый принцип, который он ранее отстаивал.
Заключение
В России 1990-х годов КС играл ключевую, но не лишенную противоречивости роль, стараясь балансировать между выполнением своего мандата по защите Конституции и трудностями, связанными с преодолением политических кризисов. В таких знаковых делах, как дело о конституционности роспуска структур КПСС, референдум 1993 года и указ Ельцина № 1400, Конституционный суд часто оказывался посредником между конкурирующими политическими силами, а не строго толковал закон. Хотя его решения были направлены на поддержание стабильности, они также выявили пределы независимости суда в период, отмеченный институциональной слабостью и политическими потрясениями.
Бурные события 1993 года серьезно ослабили авторитет КС, а последующие действия Ельцина ограничили его юрисдикцию и изменили его состав в пользу судей, лояльных исполнительной власти. К концу 1990-х гг. КС в значительной степени утратил способность оказывать независимое влияние на государственное управление, что стало предвестником его трансформации при Владимире Путине. В путинскую эпоху Конституционный суд все чаще играет роль послушного инструмента в руках исполнительной власти. Яркий пример нынешней трансформации Конституционного суда — одобрение им в 2020 году поправок к Конституции, которые «обнулили» прежние сроки Путина, сняв ограничения на время его нахождения у власти.
Бурная история Конституционного суда России в 1990-е гг. показывает, как легко может рухнуть независимость судебной власти в условиях слабости институциональных основ и смены политических приоритетов. Вырождение КС можно объяснить отсутствием подлинной политической воли, структурными недостатками и нежеланием поддерживать принцип разделения властей. Несмотря на наличие конституционного мандата, Суд в значительной степени зависел от исполнительной и законодательной власти в вопросе исполнения своих решений. Когда эти ветви власти усматривали в неблагоприятных решениях КС угрозу своей власти, они либо бросали вызов постановлению Конституционного суда и его авторитету, либо просто обходили КС стороной, обнажая уязвимость, присущую институту без твердой политической поддержки.
Помимо этих недостатков институционального дизайна и слабости политических убеждений, среди представителей российской элиты также бытовало глубоко укоренившееся представление о том, что быстрые преобразования оправдывают отступление от конституционных ограничений или и вовсе полное их игнорирование. Это представление подрывало те самые гарантии, которые должны были защищать независимость Конституционного суда, и открывало путь к дальнейшей экспансии полномочий исполнительной власти. Например, после 1993 года меры, предпринятые Ельциным для ограничения деятельности КС и изменения его состава, свидетельствовали о том, что соблюдение правовых норм имело для него меньшее значение, чем достижение сиюминутных политических целей.
Любая будущая попытка восстановить Конституционный суд должна учитывать эти уроки прошлого и устранить институциональные и культурные недостатки, которые привели к его деградации. Обеспечение долгосрочной жизнеспособности Конституционного суда требует не только формальных гарантий на бумаге, но и последовательной политической поддержки, четких и действенных ограничений исполнительной власти, прозрачных судебных назначений, защищенных от маневрирования между различными политическими силами, и общей культуры, признающей принцип верховенство права. Привязав свою легитимность к этим принципам, реформированный Конституционный суд обретет дополнительные шансы противостоять сиюминутно выгодным властным играм и осуществлять подлинный конституционный надзор.
