Российский кинематограф и массовая культура пестрят образами одиозных и проворовавшихся мэров, которых рано или поздно ждет заслуженное возмездие. Достаточно вспомнить мэра из концептуального альбома Оксимирона «Горгород» или злодеев из сериалов на телеканале «Россия-24». Что касается реальной жизни, то в ней тюрьма оказывается вторым по вероятности вариантом развития судьбы главы муниципалитета. По данным доклада Комитета гражданских инициатив (КГИ), с 2008-го по 2019 год уголовному преследованию подверглись 15% бывших градоначальников. 21% экс-мэров продолжили карьеру на уровне региона, 12% ушли в бизнес, 8% оказались в Госдуме, а 5% в федеральном правительстве. На муниципальном уровне продолжили работать только 10%. Свидетельствует ли такой высокий показатель уголовных дел в отношении экс-мэров о том, что мы имеем дело с самоотбором «плохих» кандидатов в главы муниципалитетов или причины кроются в чем-то еще?
История муниципальной власти в России имеет относительно непродолжительную, но весьма драматичную историю. Право на проведение первых местных выборов получили города в процессе торга регионов с федеральным центром на заре 1990-х гг. Привилегия проводить собственные выборы мэров была далеко не у всех и не сразу. «Реформа Козака» 2003−2006 гг., с одной стороны, сделала местное самоуправление повсеместным, но с другой — курс на централизацию существенно подорвал финансовую и политическую автономию местного самоуправления (МСУ) и унифицировал его институциональные формы организации. Переход от выборных глав городов к сити-менеджерам на излете 2000-х гг. ознаменовал фактическую утрату политической автономии.
Весной 2019 года Госдума начала обсуждать пересмотр оценки эффективности работы глав муниципалитетов. Председатель думского комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко неоднократно предлагал применить к местному уровню систему показателей эффективности, применяемую для оценки работы губернаторов. В 2008 году вступил в силу Указ президента № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», согласно которому Росстату впервые предписывалось собирать информацию о состоянии малого и среднего бизнеса, дорожно-транспортной и жилищной инфраструктуры, энергопотребления, налоговой базы и организации досуга дошкольников. В итоговый перечень изначально вошли 14 показателей, включая «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных)» и «результаты независимой оценки качества условий оказания услуг муниципальными организациями в сферах культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и иными организациями, расположенными на территориях соответствующих муниципальных образований и оказывающими услуги в указанных сферах за счет бюджетных ассигнований бюджетов муниципальных образований». Предполагается, что данная информация собирается в закрытом режиме. Перечень показателей корректировался поправками вплоть до 2018 года. Однако он никогда не использовался в качестве юридического основания для снятия с должности.
До сих пор снятие с должности было возможно только по решению суда, как правило, в случае уголовного преследования (например, за нецелевое расходование средств). На фоне этого увольнение за неэффективность, с одной стороны, может быть более гуманным инструментом по отношению к неугодным главам, с другой стороны — это решение коренным образом трансформировало бы систему политической подотчетности. В недавнем послании Федеральному собранию президент высказал предложение о необходимости закрепить в Конституции единые принципы системы публичной власти. Эксперты считают, что на практике это означает встраивание местного самоуправления в общегосударственную вертикаль.
Стоит напомнить, что выборы мэров и глав муниципалитетов вводились постепенно в процессе политического торга регионов c федеральным центром. К запуску «реформы Козака» (2003 г.) в подавляющем большинстве регионов так или иначе функционировала выборная местная власть. Реформа систематизировала нормативную базу, регулирующую работу МСУ, но также заложила основы дисбаланса между материальной базой МСУ и объемом полномочий. Наконец, именно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 открыл возможности внедрения института городского управляющего или сити-менеджера. В результате, начиная с середины 2000-х гг. многие города перешли на «двуглавую» систему управления, в которой мэр города — это глава муниципального образования, а сити-менеджер — глава местной администрации. Последнее означает, что оперативное управление городом происходит назначенным по конкурсу сити-менеджером, а не выборным главой. По оценкам экспертов КГИ, с 2008-го по 2014 год доля городов, возглавляемых сити-менеджерами, выросла с 26% до 57%. В 2015 году новый Федеральный закон № 8-ФЗ4 ввел новый способ избрания главы муниципального образования: избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных комиссией по результатам конкурса. К 2019 году доля городов с «двуглавой моделью» сократилась до 39%.
На сегодняшний день в России формально существует три способа избрания главы муниципалитета с численностью жителей более 300 человек (помимо модели с сити-менеджером): 1) прямые выборы; 2) выборы представительным органом муниципалитета из своего состава; 3) выборы представительным органом муниципалитета из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. При этом прямые выборы глав сохранились только в семи областных (Новосибирск, Анадырь, Улан-Удэ, Томск, Якутск, Абакан и Хабаровск) и нескольких районных центрах.
Карьерные траектории мэров крупных городов России
Источник: «Особенности ротации корпуса мэров в современной России«
Если попробовать выступить адвокатом дьявола и представить, почему так сложно наладить качественное предоставление публичных благ на региональном и местном уровне, то достаточно знать следующий набор факторов. Во-первых, на местах фактически нет средств и это не является следствием их плохой работы или плохой собираемости налогов. Общая доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составляет менее 10%. Львиная доля собираемых на местах налогов оседает на федеральном уровне и не возвращается назад. Во-вторых, многочисленные исследования показывают, что муниципальное управление, как и многие другие сферы жизни, задыхается от избыточного государственного регулирования. Это означает, что те усилия, которые могли бы быть потрачены на дело, уходят на оплату работы юристов, составление отчетов и прочее страхование рисков.
Должность главы муниципалитета — это изначально уязвимая позиция, с которой едва ли можно на сегодняшний день сделать завидную политическую карьеру. Главы оказываются в ситуации «двойной» политической и административной подотчетности. С одной стороны, выборные главы все еще подотчетны населению и обязуются предоставлять те услуги и блага, которые они обещали. С другой стороны, учитывая фактически полную материальную зависимость муниципалов от вышестоящих уровней власти, главным принципалом оказывается администрация губернатора, а не избиратели. При этом местные главы регулярно оказываются ответственными за то, что от них, по сути, не зависит — набор обязательств велик, материальная база мала, ограничены легальные способы наладить эффективное расходование бюджетных средств и привлечение дополнительных бюджетных перераспределений. Наиболее эффективная стратегия выживания глав — это ничего не реформировать и не проявлять инициативу, поскольку любые новации чреваты нарушением тех или иных формальных процедур, что может обернуться административным или уголовным преследованием. Если же глава и его/ее команда решаются на какие-то управленческие инновации, то делают это на свой страх и риск.
На сегодняшний день мы имеем дело с 2345 муниципалитетами верхнего уровня, включая 1731 муниципальный район и 614 городских округов. Помимо этого, существует примерно 152 125 сельских поселений. Качество управления и уровень финансовой и политической автономии существенно варьируется от муниципалитета к муниципалитету, от региона к региону. Возникает вопрос: раз все так плохо, то откуда берутся более-менее нормально управляемые города или поселения? От чего зависит качество предоставления благ на местном уровне?
Во-первых, оно зависит от уровня бюджетной и административной автономии. Наиболее эффективно справляется с задачей тот, кто сам заинтересован в ее решении. На этом и основывается принцип субсидиарности — решение проблем самостоятельно и под свою ответственность. Во-вторых, важное значение имеет наличие здорового уровня политической конкуренции и регулярной ротации (хотя бы на уровне регионов). Перспектива перевыборов дает стимул делать что-то видимое для избирателей. В-третьих, имеет значение профессиональный бэкграунд, персональные управленческие навыки и связи. Выходцы из бизнес-структур или бывшие «силовики» (которых на самом деле на местном уровне совсем немного) могут приводить своих людей и менять управленческие практики тем или иным образом. Также некоторые исследования показывают, что тип прихода к власти — назначение или выборы — связан с отношением к риску и качеством управления. Так, назначенцы склонны избегать рисков, в том числе и инноваций. Но в условиях сильной вертикальной подотчетности они лучше справляются с текущими задачами, поскольку не должны постоянно разрешать политические конфликты, в отличие от выборных глав. Наконец, не последнюю роль играет сила местного гражданского общества. Даже в условиях недемократического режима инициативным группам удается осуществлять социальное давление и сигнализировать о низком качестве управления наверх. Так, например, это работает в китайских муниципалитетах.
Данный перечень факторов успеха в общем-то является универсальным для любого местного управления. Россия не является каким-то исключением. Однако тип политического режима — консолидированный электоральный авторитаризм — вносит свои коррективы. Известно, что губернаторы в той или иной степени вынуждены обеспечивать необходимую долю голосов и явки на федеральных выборах. Главы муниципалитетов де-факто подотчетны региональным администрациям и это касается не только эффективного расходования средств, но и электоральных процессов. Считается, что муниципалы в российских условиях — это продолжение управленческой вертикали. И если это так, то выживание местных глав может также зависеть от результатов выборов и их способности обеспечивать политическую лояльность населения.
Как политическая мобилизация сказывается на качестве управления на местах и сказывается ли вообще? Здесь можно предположить два варианта ответа. Первый заключается в том, что посильная помощь муниципалитета в обеспечении явки и/или голосов оборачивается дополнительными бонусами, доступом к финансированию и различным программам, которые в свою очередь увеличивают размер бюджета и дают больше поля для маневра местным главами. То есть политическая лояльность и бюджетная автономия усиливают друг друга. Второй вариант ответа более пессимистичный: если у муниципалитета есть необходимость предпринимать дополнительные усилия по обеспечению явки и голосов, то это может потенциально отвлекать часть ресурсов — материальных и человеческих — от решения текущих проблем и искажать систему управленческих приоритетов.
Структура доходов типичного российского муниципалитета — это поступления из вышестоящих бюджетов (субсидии, дотации, субвенции и др.) и собственные доходы. Первую категорию бюджетных средств муниципалитет не может тратить по своему усмотрению, поскольку они, как правило, изначально могут быть потрачены только на конкретное дело (например, ремонт крыши) и в срок до завершения бюджетного года. Поэтому размер бюджета не всегда является хорошим показателем бюджетной автономии муниципалитета. Более того, большинство бюджетных поступлений напрямую зависят от населения муниципалитета. Здесь муниципалы выступают всего лишь операторами заказа региональной власти. Важная статья доходов, которая позволяет муниципалам расходовать средства более гибко, — это собственные доходы, а также дополнительные средства, привлеченные в рамках различных программ.
Качество предоставления публичных благ на местах так или иначе зависит от бюджетной автономии и политического давления на муниципалитеты. Под политическим давлением или своего рода подотчетностью мы понимаем необходимость обеспечивать голоса и явку. Бюджетная автономия является необходимым условием хорошего управления. А вот политическое давление — это фактор, который усложняет и без того непростую жизнь муниципальных глав. Может показаться, что усилия по доставке голосов как-то вознаграждаются региональными властями и могут стать бонусом для улучшения качества жизни в муниципалитете. Однако, судя по всему, это не так. Иными словами, высокий уровень автономии и отсутствие политического давления — необходимые условия для достойного местного управления.
Это в целом подтверждается и предварительными статистическими расчетами на основе данных Базы данных муниципальных образований (БДМО) Росстата и данных Минфина по муниципалитетам. Мы в ЕУСПб рассчитали индекс качества предоставления публичных благ и посмотрели, насколько он коррелирует с уровнем доходов муниципалитета и долей голосов, поданных за «Единую Россию» на последних думских выборах в 2016 году. Стоит отметить, что общей тактикой федеральных властей на тех выборах была демобилизация электората крупных городов, поэтому мы будем наблюдать различия для городов и муниципальных районов.
Согласно нашим расчетам, уровень качества публичных благ зависит от бюджетной автономии и электорального давления. Если уровень бюджетной автономии повсеместно позитивно влияет на качество благ и, соответственно, управления, то электоральное давление особенно пагубно влияет на управление в муниципальных районах. При этом это не так очевидно для городов. Управление в городах настолько сильно отличается, что сложно выявить какой-то единый сценарий. Особенно чувствительны к электоральному давлению относительно успешные муниципальные районы. Для богатых районов качество управления будет ухудшаться стремительнее с каждым дополнительным процентом голосов за ЕР, а для богатых городов такой корреляции нет. Проще говоря, необходимость обеспечивать голоса не оборачивается для муниципалитетов никакими дополнительными бонусами. Наоборот, электоральное давление негативно влияет на качество управления в небольших и относительно автономных муниципальных районах.
Подводя итоги, можно сказать, что даже при авторитарном режиме возникают анклавы сравнительно достойного правления (good governance), однако они не могут иметь устойчивых перспектив развития в условиях зарегулированности, отсутствия бюджетной и политической автономии. Особенно страдают от избыточного политического давления негородские муниципалитеты с относительно сносным финансовым положением. Города, как правило, богаче и политический ландшафт сложнее, поэтому и эффекты политического давления размыты. Наконец, «политические машины», мобилизация избирателей лучше работают в сельской местности и в поселениях с крупными промышленными предприятиями. Российские муниципалитеты по-прежнему остаются малоизученными по сравнению с региональным уровнем власти. Мы до сих пор не до конца понимаем все процессы на местах из-за недостатка надежных статистических данных. Однако рост активности оппозиции на местных выборах в Москве и «умное голосование» несколько повысили интерес к муниципальным политическим процессам.
