После ухода депутатов на летние каникулы правительство Михаила Мишустина внесло в нижнюю палату парламента законопроект, предусматривающий расширение применения экономических санкций. Предлагаемые изменения коснутся украинского списка.
Предыстория российских санкций
СССР никогда не был адептом применения односторонних ограничительных мер экономического характера. Главная причина прозаична: крупнейшая сверхдержава с ядерным оружием и сильнейшей армией не могла похвастаться мощной экономикой. Отсутствие рыночной экономики и частных хозяйствующих субъектов, постоянная нужда в передовых западных товарах и технологиях, а также догоняющее развитие сводили на нет возможность и эффективность экономического принуждения. Поэтому международные споры и разногласия СССР предпочитал разрешать традиционными способами: военной силой или ее демонстрацией, через союзников по Социалистическому лагерю или дипломатией. Из всего многообразия мер экономического принуждения СССР выборочно соблюдал лишь эмбарго на поставки вооружений в запрещенные резолюциями Совета Безопасности ООН (СБ ООН) страны и юрисдикции.
Таким же путем пошла и Россия, присоединяясь к программам международных санкций ООН в 1990-е годы. Но противоречия с Украиной после избрания Виктора Ющенко и с Грузией Михаила Саакашвили в середине 2000-х гг. уже нельзя было решать с помощью грубой военной силы или санкционных резолюций СБ ООН. А для экономического давления не было правовых оснований.
Закон о специальных экономических мерах (281-ФЗ) Россия приняла лишь на шестнадцатом году суверенной государственности — в конце 2006 года. Однако он потерялся на фоне конкурирующего законодательства о безопасности, военно-техническом сотрудничестве и внешнеторговой деятельности. Подтверждением этому является список американских политиков, военных и судей, сформированный на основе «закона Димы Яковлева» («Закон подлецов»), который был издан без ссылки на 281-ФЗ. Другая проблема 281-ФЗ заключается в том, что за его нарушение или несоблюдение его положений не установлена никакая ответственность. То есть положения этого закона можно соблюдать лишь по желанию. Весной 2019 года 83-ФЗ добавил в наименование и в текст закона принудительные меры: санкционные резолюции СБ ООН стали обязательными на всей территории России с момента их публикации на официальном интернет-портале правовой информации. Однако для односторонних ограничительных мер изменений не последовало.
Проект об изменении действующего санкционного законодательства
28 июля 2020 года правительство внесло в Госдуму проект о внесении изменений в законодательство России о санкциях. Согласно пояснительной записке, он был подготовлен в целях создания правового механизма реализации организациями финансового рынка специальных экономических мер, направленных на запрет (ограничение) совершения финансовых операций и (или) замораживание (блокирование) денежных средств и иного имущества блокируемых лиц, а также финансовых операций, совершаемых в интересах и (или) в пользу блокируемых лиц.
Новый законопроект в очередной раз не вводит ответственность за несоблюдение законодательства о санкциях. Часть 4 статьи 3 нынешней редакции 281-ФЗ содержит отсылочную норму об ответственности должностных лиц в соответствии с федеральными законами. Однако указанные федеральные законы так и не были приняты, а практика по этой статье полностью отсутствует. При этом именно возможность привлечения к уголовной или административной ответственности и наличие соответствующей правоприменительной практики выступают гарантами соблюдения закона. Для примера можно взять статью 5 американского закона IEEPA 1977 года или статью 8 канадского закона о специальных экономических мерах 1992 года. Самое серьезное наказание, которое предусматривает законопроект, — это лишение участника финансового рынка лицензии. Но даже эта мера не конкретизирована: что нужно нарушить, чтобы Центробанк отозвал лицензию, сколько раз или за какой период?
Правительство планирует контролировать санкционные программы через участников финансового рынка. Проект устанавливает круг лиц из 16 специальных субъектов, обязанных соблюдать закон. Это не только банки и страховые компании, но и организаторы лотерей и организации федеральной почтовой связи. Под последнее подпадает только Почта России. Право на переписку является одним из основополагающих прав человека. В США, например, переписка, отправка и получение почты изъяты из перечня возможных запретов, если в письме не пересылаются материальные ценности. Относительно остальных субъектов Россия идет в рамках общемирового тренда на контроль соблюдения санкционного законодательства через контроль финансов. Победить международный терроризм мировому сообществу удалось именно благодаря лишению его доступа к мировой финансово-банковской системе. Поэтому большинство «санкционных» органов отдельных государств содержат в названии слова «финансы» или «экономика». Например, заработавший в полную силу после Брекзита британский специализированный орган власти называется Служба по применению финансовых санкций (OFSI).
Очевидно, что российский законопроект направлен против «украинского» списка, который на сегодняшний день насчитывает 574 человека и 75 юридических лиц. Других списков у России нет. Новое регулирование не предполагается распространять на вышеуказанный список по «закону Димы Яковлева». К тому же крайне маловероятно, что у перечисленных в нем американских военных, политиков и судей в России есть активы или счета в российских банках.
Отличительный признак экономических санкций — внезапность. Но к тому времени, как закон будет принят и спустя 30 дней вступит в силу, все фигуранты «украинского» списка уже успеют провести реструктуризацию и вывести активы, избежав каких-либо неприятностей. Так что механизм формируется «на вырост» или для применения к будущим программам специальных экономических мер.
Госорганы должны будут ежеквартально отчитываться о замороженных активах и заблокированных средствах. Эта идея позаимствована у американцев, однако там сам бизнес должен отчитываться регулятору о заблокированных активах и об отказах в сделках по санкционным основаниям. Согласно российскому проекту, перед Минфином должны будут отчитываться сами государственные органы и Центральный банк. Для бизнеса это хорошая новость, поскольку не придется заполнять и предоставлять очередные формы отчетности.
Законопроект также расширяет список запретов и ограничений. Например, Постановление правительства № 1300 о формировании «украинского» списка предполагает только два вида ограничений: блокирование (замораживание) безналичных денежных средств, бездокументарных ценных бумаг и имущества на территории России, а также запрет на перечисление средств (вывод капитала) за пределы российской территории. Теперь ограничений станет больше. При этом многие предложенные запреты и ограничения повторяют меры, изложенные в статье 4 закона Украины «О санкциях» 2014 года.
В законопроекте говорится об освобождении бизнеса от гражданско-правовой ответственности за добросовестное применение санкционного законодательства. Это безусловный прогресс, поскольку у субъектов делового оборота отсутствуют правовые основания для невыполнения положений закона, а ответственность перед контрагентом по договору никуда не делась. Однако в проекте нет ни слова про запрет на удовлетворение требований фигурантов списка. Данная проблема решена в США и ЕС, но пока не решена в РФ и Украине.
Предлагаемый законопроект игнорирует право на обжалование включения в санкционный список. Правовые основания для оспаривания санкций имеются не только в законодательствах США и ЕС, но даже и на уровне ООН. После первого успешного исключения из санкционного списка, которого удалось достичь в Суде Е С, на уровне ООН появился специальный омбудсмен по рассмотрению жалоб на включение в террористический список. А этот вопрос более чем актуальный для практики. Например, включат одного Иванова Ивана Ивановича в такой список, а активы заморозят у других Ивановых Иванов Ивановичей. Или может произойти банальная ошибка при включении. Проект не проясняет, где и как ограниченному в правах нерезиденту можно оспорить свое включение в санкционный список, как защитить свои права и в каком порядке.
В целом в рассматриваемом законопроекте множество недоработок. Например, отсутствуют требования к форме списка и необходимым персональным (идентификационным) данным. Ничего не сказано и о необходимости изложить причины включения в список. Согласно пункту 3 части 2 статьи 2 281-ФЗ, принципом применения специальных экономических мер является обоснованность и объективность применения санкций, однако достаточно взглянуть на приложения 1 и 2 к Постановлению 1300, чтобы понять, что в отношении перечисленных в нем фигурантов принцип обоснованности и объективности не применялся.
