2019 год стал первым годом санкционной войны США с Россией, когда санкции с точки зрения чистого эффекта, по сути, не усиливались, а ослаблялись. 2017 год был годом имени CAATSA — масштабного закона, поднявшего санкции против России на новый уровень, а 2018-ый ознаменовался едва ли не крупнейшим единичным раундом санкций против Дерипаски, Вексельберга, еще нескольких российских миллиардеров-олигархов и их компаний. Главными санкционными событиями 2019 года стали отмена санкций против En+ и Rusal и не оправдавшие ожиданий «ястребов» символические санкции в отношении российского госдолга.
Это интересный итог прошедшего года, но пока рано судить о том, что он означает для российско-американских отношений в более долгосрочной перспективе. На данный момент складывается ощущение, что администрация президента Дональда Трампа отказалась от какой-либо широкой эскалации санкций против России — например, уже давно не идет речи о таргетировании новых секторов российской экономики (газового, металлургического
Конечно, все еще может измениться, но для этого либо Трамп должен потерять власть, либо Конгресс должен привести в действие новые законы, существенно расширяющие антироссийские санкции — такие как, например, законопроект DASKA. Однако, как показало недавнее письмо Госдепартамента в комитет по международным отношениям Сената, обнародованное американскими СМИ, такой законопроект без существенных смягчающих поправок будет ветирован Трампом.
Даже если предположить, что подобный законопроект будет подписан, администрация уже продемонстрировала, что сумеет заставить закон работать так, как ей нужно. Закон CAATSA 2017 года сам по себе очень суров, но реальных санкций против лиц и компаний, вытекающих из него, пока введено очень мало: за 2,5 года с момента подписания лишь пять организаций и 24 человека, большинство из которых сотрудники ФСБ и ГРУ, попали в санкционный список по линии CAATSA. При этом механизм вторичных санкций (против иностранцев за «существенные транзакции» с российскими структурами) был использован только один раз.
Администрация парирует, что эффективность CAATSA проявляется в сдерживании нежелательных сделок, которые происходили бы, не будь этого закона. Но на самом деле видно, что крупнейшие сделки с российским оборонным сектором — по поставкам зенитных ракетных систем С-400 Турции и Индии — продолжают совершаться несмотря на угрозу санкций. Очевидно, что Белый дом не горит желанием жестко имплементировать антироссийские санкции.
Санкции разбились на эпизоды
За прошедший год санкционное давление США на Россию, можно сказать, «разбилось на эпизоды»: с одной стороны, санкционная программа разделилась на несколько ответвлений (санкции за кибератаки, за нарушения прав человека, за сотрудничество России с Венесуэлой, Сирией
Дело о вмешательстве в американские выборы, похоже, не способно стать таким же локомотивом санкций, каким был украинский конфликт. Риск ужесточения санкций становится все меньше по мере возрастания масштабов и источников фейковых новостей и девальвации идеи вмешательства во внутриполитические процессы США с появлением теорий «украинского вмешательства», вмешательства ОАЭ
Эпизоды, на которые разбилась в 2019 году санкционная политика США, включали, помимо прочего, санкции против банка «Еврофинанс Моснарбанк» в марте по венесуэльской санкционной программе, уголовный иск правительства США к российским гражданам и компаниям за попытку поставить в обход санкций турбину для морской нефтяной платформы «Приразломная» «Газпром нефти» в октябре (украинская программа) и санкции против связанной с ФСБ группировки российских хакеров Evil Corp. в декабре.
Но главным эпизодом, когда санкции могли быть очень жесткими, а оказались очень мягкими, стал августовский финал истории с наказанием России за отравление Скрипалей в Великобритании.
Символические меры
По закону о контроле за химическим оружием (CBW Act) администрация США была обязана ввести по крайней мере три вида ограничений в отношении России из набора, который включает довольно жесткие меры — ограничения на экспорт американских товаров в Россию, ограничения на импорт товаров из России (в том числе нефти и нефтепродуктов), понижение уровня дипломатических отношений и запрет на полеты в США российского государственного перевозчика «Аэрофлот».
На практике администрация Трампа воспользовалась широкими исключениями в законе и ввела, по сути, предельно мягкие санкции. Самыми значимыми из них оказались частичные санкции против российского госдолга, по которым американским инвесторам было запрещено участвовать в первичных размещениях валютных облигаций российского правительства. В то же время американцам было позволено продолжать без всяких ограничений покупать российские рублевые облигации ОФЗ и торговать российскими валютными бондами на вторичном рынке.
Единственным последствием этих санкций для России стала утрата возможности размещать суверенные облигации в долларах, но такой потребности у государства и не было. Российское правительство накапливает доллары за счет покупок валюты на рынке по бюджетному правилу, а кроме того, как выяснилось, может использовать лазейку в виде суверенных долларовых займов у многосторонних институтов (вроде Азиатского банка инфраструктурных инвестиций). При этом, как заявил министр финансов России Антон Силуанов после консультаций с Euroclear в декабре, российское правительство может выходить на международные рынки в валюте, отличной от доллара (например, в евро).
Конгресс нагнетает давление
На фоне нежелания администрации расширять санкции против России эту повестку попытался перехватить Конгресс. Под занавес 2019 года в закон об оборонном бюджете США были включены санкции против компаний, предоставляющих специализированные морские суда для строящегося газопровода «Северный поток — 2». Параллельно в комитете по международным делам Сената был принят законопроект DASKA. Однако и здесь продвижение в сторону более жестких санкций можно поставить под сомнение.
Во-первых, в законе об оборонном бюджете не оказалось санкций против российского суверенного долга: такая поправка была предложена летом, но в итоге была отклонена по инициативе сенаторов. Если бы она была принята, запрет для американских инвесторов распространился бы и на российские рублевые ОФЗ. Во-вторых, санкции против «Северного Потока — 2», очевидно, запоздали и уже не смогут остановить проект, завершенный примерно на 90%. Это, по сообщениям американских СМИ, неформально признали и в администрации Трампа. И хотя ключевой подрядчик «Газпрома» — швейцарская компания Allseas — приостановил укладку труб датского участка газопровода, «Северный поток — 2» в любом случае будет достроен в течение 2020 года, т.к. уложить оставшиеся трубы способно судно «Газпрома» «Академик Черский», оборудованное нужными для этого системами.
Что же касается DASKA, то его дальнейшая судьба в Конгрессе совершенно не ясна. Инициаторы законопроекта уже пошли на уступки администрации и за неделю до голосования в комитете внесли в него правки, которые делают ввод санкций менее произвольным и более обусловленным поведением России. Но этого оказалось мало: накануне голосования Госдепартамент США отправил в комитет разгромное 22-страничное письмо, в котором дал понять, что DASKA в текущем виде категорически не устраивает администрацию. По сути, вместо так называемых «санкций из ада» администрация Трампа хочет видеть слабое продолжение действующего закона CAATSA, без санкций против суверенного долга и с широкими полномочиями Белого дома в отношении того, вводить или не вводить те или иные меры.
Но и в Конгрессе нет единого подхода
В целом можно констатировать, что санкционная политика администрации и Конгресса в отношении России расходятся друг от друга все дальше. Поскольку между выдвижением законодательной инициативы и ее возможным принятием проходит немало времени (год-полтора, а то и больше), да и в самих проектах законов обычно прописываются сроки, раньше которых санкции не вводятся (60−90 дней со дня вступления закона в силу), увязка санкций с конкретным поведением страны-объекта ослабевает. Так, определенная часть Конгресса до сих пор хочет наказать Россию за предполагаемое вмешательство в выборы 2016 года. И здесь возникает теоретический вопрос: даже если предположить, что Россия действительно вмешивалась в прошлые выборы, но после этого изменила свое поведение и отказалась от последующих вмешательств, будет ли продуктивным такое наказание за «прошлые грехи» именно сейчас, в 2020 году?
Судя по всему, в Конгрессе понимают деликатность этого вопроса — именно поэтому альтернативные инициативы (например, DETER Act) оперируют потенциальными санкциями только за возможное будущее вмешательство в выборы, но не за прошлое. Консенсуса по поводу того, как должна выглядеть санкционная политика в отношении России, в Конгрессе нет. Другая разделительная линия — нужно или не нужно встраивать в законы эксплицитные механизмы снятия санкций. Неслучайно, что положение, дающее возможность отменять санкции, добавилось в изначально сверхжесткий законопроект DASKA.
В противовес этому санкционная политика администрации становится более контекстно-ориентированной и более гибкой. При Трампе Минфин США не стесняется оперативно корректировать санкционные решения: показательной в этом смысле была недавняя быстрая отмена санкций против нескольких российских юрлиц, попавших в санкционный список по ошибке в связи с делом хакеров из Evil Corp. Следует отметить, что это общий тренд: зафиксировав «положительное изменение поведения» или обстоятельств, власти США в 2019 году немедленно снимали санкции — с бывшего главы венесуэльской разведки, турецких министров, латвийского портового предприятия
Российские активы не заметили санкций
Вероятно, в будущем мы увидим еще больше примеров такой санкционной гибкости. Дело в том, что экономические санкции пока не достигают большинства своих целей. По оценкам Международного валютного фонда (МВФ), изолированный отрицательный эффект санкций на российский экономический рост в 2014—2018 гг. составил всего 0,2 п.п. в среднем за год. При этом эффект санкций в последние годы ослабевает, они отнимают все меньше экономического роста, а текущие низкие темпы экономического развития России связаны с санкциями в последнюю очередь.
В 2019 году российские активы гораздо спокойнее реагировали на санкционные инициативы, чем в 2018 году. В частности, рубль укрепился к доллару примерно на 12% — второй результат в мире после украинской гривны (для сравнения, в 2018 году рубль подешевел примерно на 17%). По данным Nordea Bank, российский финансовый рынок стал лидером в 2019 году среди основных развивающихся рынков (по совокупности таких факторов, как рост фондового рынка, курса рубля и гособлигаций, сужение спредов CDS). Российские миллиардеры из индекса Bloomberg Billionaires Index разбогатели в 2019 году на $ 52,9 млрд, что является максимальным показателем за четыре года.
В декабре президент Трамп встретился в Белом доме с министром иностранных дел России Сергеем Лавровым и, по данным газеты «Коммерсантъ», заявил, что, несмотря на санкции, хотел бы «в разы» увеличить товарооборот с Россией. За январь-октябрь 2019 года товарооборот между двумя странами составил $ 21,6 млрд, а с учетом торговли услугами за первое полугодие (последние данные Банка России) — $ 25,3 млрд (рост на 3,5% по сравнению с прошлым годом). При этом поставки нефти и нефтепродуктов из России в США выросли на 32% (с $ 3,9 млрд до $ 5,1 млрд), и большинство таких поставок приходится на «Роснефть» — компанию, которая находится под секторальными санкциями США и которую Вашингтон пока не торопится вносить в венесуэльские санкционные списки. В 2020 году тренд на ослабление санкционной повестки, скорее всего, будет продолжен, если только не случатся «черные лебеди» вроде неожиданного дипломатического кризиса, военного конфликта или резкого изменения внутриполитической ситуации в США.
