Война России против Украины идет уже гораздо дольше, чем прогнозировали многие эксперты. Это означает, что в 2023 году Кремль столкнется с необходимостью срочных расходов на инфраструктуру и будет вынужден еще глубже залезть в казну, чтобы спасти целые отрасли промышленности, пострадавшие от войны и санкций. Проблема в том, что государственные траты в этой сфере будут сильно ограничены, поскольку приоритетными станут расходы на армию и внутреннюю безопасность. Правительству предстоит сделать нелегкий бюджетный выбор.
В декабрьском аналитическом отчете Альфа-банка говорится, что перспективы экономики гораздо хуже, чем гласят официальные прогнозы. В частности, в докладе утверждается, что прогнозы правительства завышают объем потребления и уровень инвестиций и недооценивают проблемы переориентации экспортной инфраструктуры на азиатские рынки. По данным автора доклада, с учетом этих обстоятельств, размер ВВП требует корректировки — следует ожидать сокращения на 6,5%. (В докладе также прогнозируется стремительный рост дефицита федерального и региональных бюджетов).
Конечно, этот отчет выбивается из общего ряда опубликованных прогнозов. Несмотря на это, его сценарии будущего вполне правдоподобны. Во второй половине года произошел серьезный сдвиг в ходе войны в Украине, что теперь открыто признает даже Владимир Путин. Издержки, которых, как казалось до лета, можно было избежать — такие как потеря европейских экспортных рынков для ключевых отраслей промышленности — теперь становятся реальностью, и никаких четких путей выхода из кризиса не просматривается. Это касается не только экспорта нефти и газа: уголь, металлургию и лес также сложно переориентировать на восточные рынки из-за сопутствующих затрат.
Грядущая победа в войне или, по крайней мере, перспектива пережить Украину и Запад все еще остается доминирующим нарративом внутри России, и этому нарративу трудно что-то противопоставить. Однако растет ощущение неопределенности относительно цены войны и ее последствий. Мобилизация официально не закончилась, и идет обсуждение вероятности второго раунда массового призыва на фронт, причем власти теперь все больше стремятся предотвратить уклонение от призыва. Это повышает риск перебоев с трудовыми ресурсами, снижения прибылей и падения спроса, что запускает цепочку отрицательной обратной связи. Падение прибыли отразится на доходах региональных бюджетов, которые уже теряют поступления от корпоративного подоходного налога, даже если, как кажется сейчас, поступления от налога на доходы физических лиц будут падать медленнее и, возможно, не так неуклонно.
Ожидается рост числа банкротств, причем их количество будет зависеть в основном от объема и вида помощи со стороны государства. Федеральный бюджет может взять на себя часть этих задач напрямую, но, похоже, региональные губернаторы продолжат нести ответственность за поддержание промышленности в рабочем состоянии (что на практике, скорее всего, все равно будет означать зависимость от федеральных трансфертов).
Недостаточность инвестиций — проблема не новая. По сравнению с другими развивающимися рынками соотношение объема инвестиций к ВВП в России было низким и стагнировало в течение многих лет, а инвестиции были сосредоточены в нескольких ключевых отраслях. Однако с началом экономического и бюджетного кризиса, вызванного войной, ситуация ухудшилась, а потребности в инвестициях одновременно стали более неотложными и острыми. В 2022 году основным драйвером инвестиций было государство, однако после первоначального скачка в начале 2022 года их объем сократился. Это, скорее всего, тоже вызвано неопределенностью, связанной с войной, внутренней политикой и мобилизацией. Необходимость поддержания функционирования промышленности в ближайшем будущем потребует больших инвестиций, поэтому проекты, финансируемые государством или государственными компаниями, вероятно, будут продолжать играть важную роль.
Рельсы и рыба
Экспорт таких видов сырья, как уголь и древесина, а также продукции металлургических компаний пострадали от потери экспортных рынков; переориентация экспорта далась им нелегко. Сталелитейные предприятия были вынуждены сократить экспорт в Азию из-за падения нормы прибыли. Сообщается, что осенью этого года российский коксующийся уголь продавался в Индии со скидками более 60%. Угледобывающие регионы России теряют доходы и производство. Недавнее ослабление Европейским союзом санкций на морскую торговлю углем могло бы принести некоторое облегчение сектору, но железнодорожные пути, важнейшая транзитная артерия, по-прежнему забиты грузовыми составами (дальневосточные порты также сталкиваются с увеличением объемов грузов и, отчасти из-за мобилизации, нехваткой рабочей силы). Это не совсем новая проблема, но санкции на трансфер технологий усугубили ее, замедлив развитие железных дорог, поставив под угрозу существующий парк современных железнодорожных вагонов и вынудив Россию импортировать важнейшие компоненты для своей промышленности из Азии, а не из Европы.
Поэтому экспортеры требуют скидок от Российских железных дорог. Однако РЖД уже испытывает серьезные финансовые трудности и зависит от федеральных трансфертов для реализации своей амбициозной инвестиционной программы, объем которой составляет один триллион рублей. Правительство тем временем пытается распределить финансовое бремя на регионы, предприятия и граждан: оно рекомендовало повысить тарифы на электроэнергию для промышленных потребителей в Кемеровской и Иркутской областях (Кемерово уже пошло на этот шаг), что легло тяжким грузом на энергоемкие отрасли промышленности и вынудило РЖД повысить цены на билеты. Повышение цен и тарифов создает видимые трения и разногласия, но не станет долгосрочным решением проблемы. В обозримом будущем вопрос о том, какому виду грузов отдать предпочтение, останется открытым. Недавнее аналитическое исследование Центра стратегических разработок (ЦСР) показало, что пока мощности остаются низкими, отдавать приоритет углю — наименее эффективное решение: контейнерные перевозки приносят в восемь раз больше дохода, чем уголь, да и металлургические товары также более выгодны. В то же время концентрация угольной промышленности и ее лоббистские возможности вносят коррективы в эти расчеты. В угольной промышленности работают тяжеловесы, предположительно связанные с организованной преступностью, такие как владельцы «Кузбассразрезуголь» Искандер Махмудов и Андрей Бокарев, а Сергей Цивилев, губернатор Кузбасса, главного угледобывающего региона России, состоит в браке с двоюродной племянницей Путина. Приоритет угля, хотя и бессмысленный с экономической точки зрения, может показаться хорошим выбором с политической точки зрения.
Похожая история происходит и в прибрежных регионах России, где компании сталкиваются с перераспределением рыболовных квот в соответствии с правительственным законопроектом о распределении инвестиционных квот и аукционах. В этом секторе нет недостатка в политических тяжеловесах: люди, связанные с одними из самых влиятельных российских олигархов — Аркадием Ротенбергом и Геннадием Тимченко, — аккумулировали в нем доли с начала реформы отрасли в 2016 году. Законопроект, который прошел первое чтение в октябре, предусматривает изъятие и перераспределение значительной части квот на аукционах и пересмотр инвестиционных обязательств для поддержки борющихся за выживание отечественных верфей. По мнению сторонников законопроекта, эти изменения необходимы для повышения эффективности стратегически важного сектора и поддержки отрасли, испытывающей финансовые трудности из-за международных санкций. Правительство также рассчитывает собрать в общей сложности 500 миллиардов рублей в виде доходов и дополнительных инвестиций — значительная сумма в условиях, когда средства на развитие в федеральном бюджете сокращаются.
Однако губернаторы Дальнего Востока и рыбацкие организации выступили с резкой критикой законопроекта после его первого чтения. Они отметили, что он, скорее всего, уничтожит малые и средние компании, которые не смогут получить необходимую сумму кредитов для участия в торгах за квоты и покупки судов, что, по сути, позволит более крупным предприятиям поглотить дополнительные активы в регионах. Компании, платящие налоги в регионах, закроются, а из рыбацких поселков разъедутся жители. Депутаты Госдумы представили поправки к законопроекту, предлагая отменить или отложить вступление в силу наиболее спорных его частей. Некоторые из этих поправок были приняты в окончательном чтении, в основном, видимо, для того, чтобы успокоить регионы, встревоженные снижением своих налоговых поступлений. Но, что очень важно, просьба отложить вступление законопроекта в силу была отклонена.
Борьба за рыболовный сектор — это не только очередной пример конфликта между регионами и правительством. Она со всей наглядностью демонстрирует, как проблемы и нужды, вызванные санкциями и сосредоточенностью правительства на ходе войны, могут создавать дополнительные возможности для крупного бизнеса.
Ресурсы на пределе
Общий знаменатель этих конфликтов — это то, что они обусловлены приоритетами федерального правительства. В настоящее время они кажутся непреложными и неизменными. Делая ставку на непрерывную войну, чтобы измотать Украину и ее западных сторонников, правительство одновременно решило отдавать приоритет в федеральном бюджете военным расходам и расходам на безопасность, и смирилось с долгосрочными издержками, которые подобная политика будет иметь для экономики. Это вынуждает регионы и бизнес-элиты разделить между собой это бремя.
По мере разрастания описанные выше конфликты добавятся к и без того многочисленным текущим проблемам региональных правительств. Груз тягот, который лежит на их плечах, и так огромен. Всего за год регионам пришлось проводить (и частично финансировать) военную мобилизацию, поддерживать работу промышленности и следить за тем, чтобы их население не столкнулось с критическим дефицитом товаров. И все это после нескольких лет борьбы с пандемией.
Неясно, есть ли у российских губернаторов, большинство из которых являются федеральными чиновниками, назначенными на эту должность, инструменты и ресурсы для преодоления этих конфликтов. Российская система управления, фискальная и политическая централизация которой неуклонно росла в течение последних двух десятилетий, построена на принципе подотчетности вышестоящему начальству, а не избирателям. Возможно, она стала более эффективной благодаря реформам, проведенным премьер-министром Мишустиным в последние два года, но она не была приспособлена для управления кризисами такого уровня. Денег становится все меньше. Несколько регионов столкнулись с заметным снижением налоговых поступлений, которое, вероятно, продолжится и в 2023 году. Многие регионы приняли бюджеты с дефицитом.
Некоторые региональные правительства сейчас пытаются добиться полномочий штрафовать граждан и предприятия за невыполнение решений так называемых «оперативных штабов». Эти образования, в которых заседают представители региональных органов государственной власти и представители органов безопасности, были созданы для выполнения сентябрьских указов Путина о введении элементов военного положения в большинстве российских регионов, а также для обеспечения «экономической стабильности» и «нужд армии». Хотя главным обоснованием этих указов может считаться предоставление дополнительных полномочий для подавления народных протестов, пока непонятно, как эти полномочия будут использоваться и кому отведена лидирующая роль: чиновникам или сотрудникам «органов». В любом случае, эти указы могут создать новые неопределенности, а не разрешить их, в то время как проведение экспроприации собственности при содействии спецслужб вызывает все большую озабоченность.
Подход российского правительства к решению проблем, возникших в результате войны, напоминает политику правительства перед лицом кризиса COVID-19. Тогда, как и сейчас, губернаторы были номинально наделены полномочиями по урегулированию кризиса с учетом специфики рисков в своих регионах, но им пришлось ловить сигналы и искать подсказки (а также деньги) у федерального правительства. Как и прежде, это, скорее всего, будет происходить через премьер-министра Михаила Мишустина или мэра Москвы Сергея Собянина, которые возглавляют два отдельных координационных органа с дублирующими друг друга обязанностями. Тогда, как и сейчас, краткосрочные политические интересы федерального правительства превалировали над национальными интересами.
Во время пандемии, хотя результаты политики находились в диапазоне от плохих до катастрофических, Кремль, похоже, был доволен тем, как система в основном сохраняла политическую стабильность. Но это было связано в первую очередь с удачным стечением обстоятельств: обилием федеральных денег, безразличием к количеству жертв пандемии и общим ощущением, что после паники первых двух месяцев власти стали лучше контролировать ситуацию. Однако теперь точек трения стало больше, денег осталось меньше, а кризис с непредсказуемыми последствиями и растущими затратами становится все более масштабным. Это не означает, что назревает революция или переворот, но если система окажется неспособной справиться с этими конфликтами, чиновникам будет труднее выполнять свои основные функции: следить за соблюдением и реализацией приоритетов, установленных федеральным правительством, и держать внутренние конфликты под контролем.
