В январе этого года глава Республики Бурятия Алексей Цыденов предложил отказаться от прямых выборов мэра в Улан-Удэ, столице региона. Это предложение прозвучало всего за пару месяцев до того, как в городе должны были состояться очередные выборы мэра, и спустя почти пять лет после уличных протестов, вспыхнувших после того, как соратник Цыденова, Игорь Шутенков был объявлен победителем выборов мэра вместо кандидата от КПРФ Вячеслава Мархаева. Улан-Удэ — единственный крупный город в России, в котором были введены прямые выборы мэра с тех пор, как Кремль позволил местным законодателям их отменять. В конце февраля стало известно, что депутаты хурала Бурятии отложили рассмотрение внесенного Цыденовым законопроекта на неопределенный срок. Однако в будущем столица Бурятии все же может лишиться права напрямую избирать своего главу. На это указывает расширение усилий федерального центра по подавлению местного самоуправления.
С начала полномасштабного вторжения в Украину в 2022 году Кремль пытался снизить внутриполитические риски, замедлив ротацию политических кадров. За исключением двух незначительных кадровых перемен в федеральном правительстве, за весь 2022 год никто не был отправлен в отставку. Осенняя ротация губернаторов практически прекратилась и лишь несколько региональных лидеров были сменены весной 2022 и 2023 годов. Второй этап реформы государственного управления, начатый в 2021 году и предполагавший перестройку отношений между регионами и муниципалитетами, был заморожен.
Однако с конца 2022 года власти постепенно вернулись к продавливанию отдельных изменений. В Томске и Новосибирске было отменено право на проведение прямых выборов мэров (в обоих городах в 2020 году успеха на выборах добились независимые политики и кандидаты, присоединившиеся к кампании Алексея Навального). В Новосибирске отмена выборов нарушила ранее достигнутую договоренность о разделении власти между губернатором-«варягом» (т.е. приглашенным в Новосибирск из другого региона) Андреем Травниковым и мэром-коммунистом Анатолием Локтем. В обоих городах власти развернули судебные преследования независимых депутатов. В сентябре губернатор Томска Владимир Мазур и городское собрание определились с новым мэром: Дмитрий Махиня, соратник Мазура из Омска. Новосибирск получит нового мэра в марте.
В октябре 2023 года Госдума приняла в первом чтении законопроект, который позволит губернаторам увольнять мэров, если они не устраняют вскрытые проблемы в течение месяца после получения предупреждения со стороны главы региона. Это смягченная версия положения, согласно которому президент имеет право увольнять губернаторов в связи с «утратой доверия». Проект не содержит другой, более спорной части предложения по реформе 2021 года, предполагавшей уничтожение тысяч самостоятельных муниципалитетов и их учреждений и объединения их в более крупные муниципальные районы. Однако в последние два года несколько регионов де-факто начали проводить именно такую политику укрупнения.
Почему же муниципалитеты так важны для Кремля?
Во-первых, муниципалитеты играют важную роль в электоральной политике, которая по-прежнему является основой стратегии легитимации Кремля. Часто приводимый пример — использование т.н. «муниципальных фильтров»: в случае выдвижения кандидаты в губернаторы должны собрать определенное количество подписей в свою поддержку от муниципальных депутатов, что не дает баллотироваться нежелательным для властей кандидатам. Чтобы этот трюк-фильтр срабатывал, требуется жесткий контроль властей над муниципальными собраниями. Но это не единственная причина, объясняющая значимую роль городов для властной вертикали. Одним из ключевых показателей эффективности губернаторов регионов является достижение или обеспечение тех результатов на выборах, которых желает федеральный центр. В крупных городах это сделать сложнее. Чтобы проиллюстрировать этот тезис, не будем брать в расчет так называемые «электоральные султанаты» (северокавказские республики, Татарстан, Башкортостан, Туву и Кемерово — горстку регионов с сильными местными политическими механизмами, способными обеспечить высокую явку и практически единодушную поддержку правящей партии), а также вынесем за скобки Москву и Санкт-Петербург как самостоятельные регионы. Если же посмотреть на другие крупные города, то во время выборов в законодательные органы власти в 2021 году результаты «Единой России» на участках, расположенных в региональных столицах, были в среднем на 6,4 пункта ниже, чем в регионе в целом. Конечно, расхождения между политическими симпатиями горожан и сельских избирателей — вовсе не редкость даже в демократических странах, однако в нашем случае все те регионы, где этот разрыв превышал десять пунктов, вошли в список регионов с самым «значительным» уровнем фальсификации выборов, составленный исследователем выборов Сергеем Шпилькиным. Может показаться, что более вероятное объяснение заключается в том, что методы манипулирования выборами, на которые полагаются власти, работают менее эффективно в более экономически благополучных городах с большей транспортной доступностью. Однако недавнее исследование также показало, что губернаторам легче нивелировать этот разрыв в показателях города и провинции, если они полагаются на назначаемых, а не избираемых мэров.
Во-вторых, несколько региональных городов стали очагами низового активизма и непредсказуемых протестов. Независимые депутаты, имеющие доступ к документам по финансовому планированию и трибуну для обращения к населению, которую дает им их должность, могут поддержать эти протесты. Так было и до начала вынужденной реструктуризации российской экономики, вызванной войной. Сильнее всего за последние два года эта реструктуризация ударила по горожанам. Если в ответ на протесты 2011−2012 гг. в Москве власти менее чем за десять лет удвоили объем финансирования города и начали амбициозную кампанию по городскому благоустройству («как похорошела Москва!»), то для удовлетворения потребностей небольших городов просто нет бюджетных средств. В среднем за последние пять лет зависимость муниципальных бюджетов от региональных составляла от 63% до 67%, и у муниципалитетов было гораздо меньше средств для реструктуризации долга, чем у регионов, которые на протяжении большей части последнего десятилетия могли рассчитывать на дешевые бюджетные кредиты взамен рыночных займов. Это подстегивало рост размера долга муниципальных образований и даже дважды в течение 2023 года ставило проблему муниципальных бюджетов на федеральную политическую повестку (в апреле, когда Путин поручил правительству найти способ сделать муниципалитеты более финансово устойчивыми, а также в октябре, когда Совет Федерации обсуждал федеральный бюджет России).
Избегание рисков любой ценой
Из-за нехватки денег федеральное правительство пошло другим путем: минимизировало риски с помощью регулирования. В большинстве небольших муниципалитетов и региональных центров избранные мэры уже заменены назначенными управленцами из городов. В 2023 году власти запустили «Школу мэров». Эта инициатива, как и ее предшественница «Школа губернаторов», призвана корпоратизировать государственное управление и заменить напрямую избранных и подотчетных политиков на ориентированных на эффективность менеджеров. В то же время так называемые Центры регионального управления (ЦУРы), которые собирают жалобы граждан и передают их региональным и федеральным властям, будут расширены, чтобы помочь назначенным муниципальным руководителям.
Муниципалитеты в целом испытывают все большие финансовые трудности, но крупные города по-прежнему тратят значительные бюджетные средства. Не будучи сопоставимым с Москвой или Санкт-Петербургом, городской бюджет Новосибирска, третьего по численности населения города России, в 2023 году составит 83 млрд рублей. Даже Якутск, гораздо меньший город, за последний год потратил более 10 млрд рублей. Строительные проекты, контракты на оказание услуг и поставки, заключаемые городами, представляют собой важный источник ренты для местной политической и бизнес-элиты или для бизнес-интересов, которые хотят привнести в регион технократический губернатор-«варяг», назначенный президентом. Город с определенной степенью политической независимости от губернатора и его команды может поддерживать потенциальных местных конкурентов губернатора. Это, конечно, зависит и от того, насколько город зависит от трансфертов из регионального бюджета, однако, как показал пример бывшего мэра Якутска Сарданы Авксентьевой, даже слабые города могут производить местных политиков с относительно сильным профилем. Во Владивостоке, вероятно, тот же страх побудил губернатора региона Олега Кожемяко не восстанавливать прямые выборы мэра после своего назначения, несмотря на все свои прежние обещания.
Постепенная ликвидация местного самоуправления, выстраивание такой системы местной власти, которая скорее реагирует на внешний импульс, чем по-настоящему отвечает перед гражданами, является логическим следствием эволюции путинского правления, а также все более параноидального, ориентированного на безопасность способа управления внутренней политикой во время войны. Однако на этом пути Кремль поджидают определенные риски.
За последние два десятилетия федеральное правительство ужесточило формальные и неформальные правила политической конкуренции до такой степени, что конкуренция, за некоторыми заметными исключениями, стала возможной лишь на местном и муниципальном уровне. Там избиратели и группы интересов все еще имели определенную свободу добиваться изменений в своих интересах. Пока их требования не ставили под сомнение политическое главенство Кремля, они добивались ряда (ограниченных) успехов. Попытка устранить конкурентную политику даже на этом уровне может быть сродни закрытию предохранительного клапана. В то же время постепенная эрозия легитимности региональных и федеральных властей, основанной на результатах их деятельности, означает, что низовая легитимность — будь то популярный мэр, депутат или просто местное дело — становится все менее и менее терпимой для Кремля.
Местные органы власти и советы также выполняют важные задачи и — как с готовностью отмечают многие региональные чиновники — они обычно воплощают для рядового жителя самый непосредственный контакт с властью как таковой. Граждане обращаются к местным чиновникам и членам советов с жалобами на работу государственных служб, на качество коммунальных услуг и с другими вопросами, влияющими на их повседневную жизнь. Планы по ликвидации тысяч местных советов или замена выборных должностных лиц мониторингом социальных сетей, скорее всего, негативно повлияют на эти отношения. Привезенные мэры-«варяги», не имеющие никакого отношения к городам, которыми им доверено руководить, могут лишь усилить враждебность избирателей, как это произошло в Элисте, столице Калмыкии, в 2019 году.
Любая подобная реформа также может столкнуться с неожиданным отпором или просто спровоцировать хаос. Отмена выборов мэра Томска в представлении региональных властей должна была принести покой и стабильность после трехлетнего периода «междуцарствия». Вместо этого она привела к многомесячным переговорам и торгу, в ходе которых выяснилось, что у губернатора есть значительная оппозиция в городской думе. Одной из вероятных причин, почему региональные власти не отказались от прямых выборов мэра в Хабаровске, который с 2020 года остается одним из самых протестных городов России, является сильная власть местных элит над городской думой. Предложение Цыденова, которое, несомненно, вынашивалось годами, было им публично выдвинуто лишь после того, как «Единая Россия» укрепила свои позиции в законодательном собрании края на прошлогодних региональных выборах.
Как и в случае с другими непопулярными и спорными решениями властей, такими как мобилизация или карантинные ограничения во время пандемии, Кремль сделал направление муниципальной реформы ясным и неоспоримым, и ожидает, что чиновники низшего звена возьмут на себя политическую ответственность за решения, спущенные сверху, сохраняя при этом контроль над любыми политическими рисками, c ними связанными. Это отражает доведенную до крайности тенденцию федерального правительства избегать рисков любой ценой, что свидетельствует как об инерции укрепляющейся вертикали власти, так и о ее хрупкости.
