В федеративных и децентрализованных государствах серьезные кризисы создают возможности и стимулы для политиков национального и регионального уровней вступать в институциональный торг, перекладывать вину и избегать ответственности. Действительно, в демократических федерациях в ходе кризисов (и реформ) федеральные, региональные и местные власти пытаются переложить ответственность и вину за необходимые, но непопулярные меры друг на друга. В этих возможностях, которые отсутствуют в унитарном государстве, как ни странно, заключается одно из преимуществ федерализма: кризис дает возможность пересмотреть баланс между центром и регионами.
Ничего подобного в России не происходит. И препятствует этому сложившая в стране модель отношений между центром и регионами, которая отвечает интересам и Москвы, и — что важно — губернаторов. Ни кризис пандемии, ни война не создают никаких ожиданий для реформирования этой модели. Репертуар Москвы предсказуем, предсказуемы и реакции губернаторов.
Как работает модель центро-региональных отношений
Сама модель центро-региональных отношений в России исключает ожидания пересмотра контракта в пользу регионов. В рамках этой модели губернаторы, лишенные собственной легитимности, не просто выполняют инструкции Москвы, но, более того, лично заинтересованы в сохранении стабильности действующего режима. А поскольку стабильность всей политической системы зависит от популярности инкумбента, региональные политики заинтересованы в поддержании его рейтинга. В нынешней системе стимулы региональных губернаторов устроены таким образом, что они сами предпочитают «подставить плечо» Путину при необходимости принятия непопулярных мер. Губернаторы предпочтут поддерживать популярность Путина даже в ущерб собственной популярности у населения. С их стороны нет никакого запроса на расширение автономии, поскольку им не надо проходить процедуру конкурентных выборов.
Такая модель сложилась вовсе не стихийным образом, но в результате кропотливой работы Администрации Президента, включающей, в частности, селекцию потенциальных губернаторских кадров и их обучение.
Помимо этого, условием функционирования модели является практическое отсутствие горизонтальных связей между губернаторами, по крайней мере, связей политических. Каждый губернатор фактически остается с Москвой один на один, при этом Москва тщательно следит за тем, чтобы условий для горизонтальной координации между главами регионов не возникало (это вообще стандартный прием авторитарного режима: препятствовать координации любых потенциальных оппозиционных групп и политиков). В России этой координации препятствует и сама география — огромные расстояния между региональными столицами, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке. Понятно, что в этих условиях любое отклонение губернатора от «генеральной линии» равносильно политическому самоубийству.
Никаких ожиданий чуда
В России кризис COVID-19 породил не только новые вызовы, но и некоторые оптимистические ожидания в отношении того, что готовность Кремля делегировать больше полномочий губернаторам может стать поворотным пунктом — от неэффективной «вертикали власти» к более эффективной федеративной модели. Или хотя бы более децентрализованной. Многие наблюдатели объясняли делегирование дополнительных полномочий регионам тем, что высокоцентрализованная «вертикаль власти» оказывается неэффективной в условиях реальной чрезвычайной ситуации.
Эти ожидания оказались совершенно напрасными. В России регионы не вступали с Москвой ни в какой торг. Практически все российские губернаторы (а также мэры крупных городов) вместо того, чтобы пытаться требовать от Москвы большей помощи или большей доли бюджетных ресурсов, продемонстрировали полную лояльность и готовность оградить Путина от политической ответственности за непопулярные меры, связанные с эпидемией. Перекладывание вины действительно было, однако только в одном направлении — президент Путин публично обвинил губернаторов и мэров в экономических издержках, связанных с чрезмерными ограничениями, и в неспособности обеспечить общественную безопасность. Как правильно писал Михаил Виноградов, «ковидный 2020 год не привел к серьезному укреплению роли губернаторов. Да, главы регионов рассказывали о карантинных ограничениях и следили за их соблюдением. Но в большинстве случаев инициаторами мер были федеральные власти, а региональные власти лишь несли ответственность за их выполнение».
Ожидать перестройки отношений между Москвой и регионами в пользу последних после начала войны было бы тем более наивно. В то время, когда «единение» критически необходимо перед лицом «экзистенциальной угрозы России», а любой отход от генеральной линии приравнен к предательству. Конечно, губернаторов в России много, и все они разные. Кто-то будет посещать мобилизованных из своих регионов и рапортовать, что «настроение боевое», а «священная война» должна продолжаться до полной победы. Кто-то воздержится. Однако никто, ни один из губернаторов не перейдет тот порог, за которым Администрация Президента может усомниться в его лояльности. Губернаторы не только понимают, но и хорошо чувствуют, где этот порог находится. Даже приближение к нему опасно.
Повторение репертуара
Теоретически мы можем ожидать, что важнейшим «порогом», ограничивающим «репертуар» Москвы в отношении регионов, будет категорическое недопущение политической децентрализации — даже в условиях полной лояльности губернаторов она может быть потенциально опасна для Путина. Следовательно, в период войны можно ожидать повторения различных элементов этого весьма бедного «репертуара», которые были опробованы ранее, прежде всего в период пандемии.
Ровно это мы и наблюдаем. В период пандемии Москва инициировала т.н. административную (наименее рискованную) децентрализацию, передавая регионам дополнительные зоны ответственности. То же самое происходило и в первые месяцы после начала российской агрессии против Украины, с указом Путина от 16 марта «О мерах по обеспечению социально-экономической стабильности и защите населения в Российской Федерации». В ходе пандемии одной из важнейших задач губернаторов являлась манипулирование информацией (статистикой о числе зараженных и умерших) — в ходе войны идет сокрытие информации об убитых и раненых. При этом главы регионов лишены возможности воздействовать на военно-мобилизационный блок: система военкоматов и помогающих им органов МВД не подчинена региональным властям.
Оккупация территорий Украины поставила перед Москвой задачу их «обустройства». И здесь опять-таки на помощь приходят регионы, и опять используется старая заготовка — «шефская помощь» Крыму и Севастополю после их аннексии в 2014 году. В то время аннексированные территории были закреплены за 16 российскими регионами. Сейчас «шефствующих регионов» больше — масштабнее задачи. Регулярные визиты на оккупированные территории стали частью рабочей повестки многих губернаторов — с последующим выкладыванием победных реляций в Telegram-каналах и местных СМИ.
Все, что касается войны, — это абсолютно федеральная повестка, на которую региональные власти никак не могут повлиять. И я согласна с Михаилом Виноградовым, когда он пишет, что «все, что касается войны и сопутствующих ей тем, спускается с федерального уровня». Но я не могу согласиться с ним в том, что «всесилие федерального центра остается в прошлом, и полностью игнорировать этот факт уже не получится». Это еще одно ожидание чуда, и нет никаких оснований думать, что оно сбудется. Оно предполагает возможность реформирования модели, однако нет не только никаких свидетельств реформ, но и сама модель принципиально не реформируема. Есть ряд условий, при которых она может сломаться, но пока они не возникли. А в сегодняшних условиях у губернаторов нет альтернативы полной лояльности Путину и Москве, если они хотят политически выжить.
