Российский реестр «иностранных агентов» в его нынешнем виде часто можно принять за VIP-список российских селебрити из мира политики, кино, эстрады, юмора или музыки. Однако это обманчивое впечатление — не только потому, что за этим статусом стоят существенные проблемы и ограничения, но и потому, что сама эта практика задумывалась и воплощается как репрессивная мера давления авторитарного государства на гражданское общество.
Статус «иностранных агентов» с момента своего появления в российской политико-правовой действительности в 2012 году комментировался Владимиром Путиным как буквальная калька с американского FARA, принятого в конце 1930-х гг. Российский закон об «иностранных агентах» во всех его модификациях за десять лет ни разу не стал похожим на FARA, который регулирует деятельность лоббистских структур в США. Однако он стал такой авторитарной практикой, пользу которой оценили другие недемократические режимы постсоветского пространства: фактически такой статус присваивается в Казахстане, существует он и в Узбекистане. Закон об «иноагентах» пытались принять в Грузии, но под давлением протестов отказались. Принятие закона обсуждалось в Беларуси в 2021 году, а в Кыргызстане в настоящее время такой закон принят в первом чтении.
Экспонента российского «иноагентства»
Закон, который медиа почти сразу же стали называть Законом «об иностранных агентах», в первой своей версии был принят в 2012 году в виде поправок в Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Поправки вступили в силу в 2013 году. Вегетарианская по нынешним временам версия закона касалась исключительно официально зарегистрированных некоммерческих организаций. Чтобы быть включенным Министерством юстиции в реестр «иностранных агентов», НКО требовалось подпадать под два условия: (1) иметь поступления на счет (в виде гранта или пожертвования) любой суммы от иностранного лица или организации; и (2) заниматься политической деятельностью.
Второй пункт ожидаемо стал наиболее проблемным: если финансовые поступления от иностранного субъекта — это факт, то политическая деятельность — вопрос интерпретации со стороны Минюста, правоохранительных органов и судов. Почти сразу же оказалось, что под политической деятельностью власти понимают широкий спектр публичной активности, свойственной НКО: круглые столы, презентации, публичные выступления. На деятельность попавших в реестр организаций накладывались дополнительный издержки: финансовая и содержательная отчетность, маркировка информации, пересмотр фандрайзинговых стратегий, внутренних правил безопасности и др. В первую волну присвоения статуса «иноагентов» некоммерческим организациям даже иногда получалось отбиваться в судах, но исследования показывают, что даже эта версия закона стала источником значительного стресса для российского «третьего сектора».
Главными последствиями закона для НКО стали:
- проблематизация финансирования деятельности: гранты международных фондов были ключевым источником финансирования профессиональных российских НКО в 1990—2000-е гг.;
- повышение издержек от выражения той или иной публичной позиции по актуальным вопросам — это будет интерпретироваться в качестве «политической деятельности» НКО;
- политическое размежевание сообщества профессиональных НКО: линия размежевания прошла между теми, кто принял правила игры и проявил лояльность закону, и теми, кто пошел по пути его непринятия (учреждение новой организации, ликвидация НКО и продолжение работы в неформальном статусе, прекращение работы вообще).
Окончательно страницу грантов от независимых международных доноров перевернул закон «о нежелательных организациях» от 2015 года, который запретил в России деятельность множества фондов (Фонд Сороса, USAID, NED и др.). Крупные международные фонды, которые не попали под запрет, довольно скоро сами прекратили деятельность в России (Фонд МакАртуров, Фонд Мотта, программа MATRA и др.).
Наравне с кнутом российская автократия стала более активно использовать в отношении гражданского общества и пряник: с 2011 года по начало 2020-х гг. государственное финансирование НКО только по линии «президентских грантов» увеличилось более чем в десять раз, достигнув в 2020 году пика в 11 млрд рублей. На протяжении 2010-х гг. «президентские гранты» для НКО вкупе с другим государственным (профильные субсидии Минэкономразвития, Минздрава, Минобра и др.) или корпоративным (Фонд Тимченко, программы Лукойла, СИБУРа и др.) финансированием полностью заменили собой финансирование со стороны международных фондов и расширили число НКО, получающих финансирование для реализации своих проектов.
В 2020 году «иноагентский статус» получил расширительное определение: теперь Минюст получил право называть «иностранными агентами» не только имеющие официальную регистрацию НКО, но и неформальные объединения без юридического лица, а также медиа и просто физические лица. Обновленная версия «иноагенства» автоматически затронула широкий круг граждан и организаций, став источником проблем для множества журналистов, активистов, правозащитников, блогеров.
И все же характер конвейера признание «иностранными агентами» получило только с началом полномасштабного вторжения в Украину (в 2021 году — 128 новых «иноагентов», в 2022 году — 211, а в 2023-м — 262). В условиях политического контекста наделение статусом «иноагента» стало «черной меткой» в любых гражданско-политических отношениях с государством и фактическим запретом на публичную активность. Новация последнего полугода заключается в том, что Минюст и Роскомнадзор активно готовят правовую почву для организации уголовных дел по «иноагентским» статьям. Ведомства стали массово протоколировать «повторные нарушения» в деятельности «иноагентов» (отсутствие маркировки или нарушения в отчетах), подводя людей и организации под последующее уголовное преследование.
За десять лет «иноагентский» статус, оставаясь прямой репрессивной практикой в отношении гражданского общества, преобразился из специализированного инструмента организационного давления на узкий круг профессиональных правозащитных НКО в инструмент широкомасштабного преследования.
Экспорт-импорт авторитарных практик
Россия не первой на постсоветском пространстве начала контролировать деятельность некоммерческих организаций и их финансирование с целью ограничения их деятельности. В Таджикистане еще в конце 2000-х гг. был принят закон, который вводил жесткие ограничения на финансирование НКО зарубежными фондами. Значительные ограничения для НКО и активистов существуют в Узбекистане, Беларуси, Туркменистане, Азербайджане. Однако с точки зрения специального статуса для представителей гражданского общества, который ограничивает их деятельность, именно российский опыт стал со временем экспортироваться в другие автократии региона.
Казахстан ужесточил свое законодательство о некоммерческих организациях в 2018—2020 гг. Именно тогда был учрежден «реестр лиц, получающих деньги и (или) иное имущество от иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранцев, лиц без гражданства, подлежащих опубликованию». Специфика казахстанского случая в его публичной амбивалентности. С одной стороны, казахстанский реестр фактически является аналогом российского: попасть в него могут как организации, так и физические лица, а сам статус накладывает на них обязанность дополнительно отчитываться перед государством. Включение в реестр касается преимущественно публично активных организаций и граждан, то есть является своего рода наказанием за независимую активность при иностранном финансировании. С другой стороны, статус «иностранного агента» в Казахстане прямо не введен, в законе или в реестре упоминания такого статуса нет, что, впрочем, не мешает медиа называть этот список организаций и физических лиц «реестром иноагентов».
В целом диффузия практик политического контроля и давления на общество — нередкое явление для авторитарных режимов. Политолог Роман-Габриэль Олар показал на примере автократий Ближнего Востока и Латинской Америки, что автократии умеют повышать эффективность репрессий тем, что корректируют их степень и масштаб на основе ошибок других авторитарных режимов. Автократии с точки зрения репрессивного арсенала подражают режимам, с которыми они имеют схожие институты. А экономически успешные автократии — желанные доноры репрессивных практик для авторитарных режимов из разных регионов. Одна из самых распространенных практик авторитарного контроля за гражданским обществом — ограничение или полный запрет на иностранное финансирование некоммерческой деятельности. Супарна Чаудри подсчитала, что в 1990—2013 гг. более 130 государств, включая демократии, создавали разной степени сложности барьеры для получения НКО иностранной финансовой помощи. Чаудри также показала, что автократиям свойственно ограничивать организации гражданского общества в работе именно над политическими вопросами, тем самым проводя черту между лояльным или допустимым независимым активизмом и неприемлемым для режима.
Случаи России и Казахстана выглядят весьма типичными и потому показательными для понимания того, как организационные репрессии в отношении гражданского общества развиваются в авторитарном контексте. Здесь мы наблюдаем диффузию конкретных репрессивных практик, в первую очередь, статуса «иностранного агента». При этом имплементация и приложение этой практики в двух постсоветских автократиях имеют различия.
«Иностранные агенты» в России и Казахстане
Помимо того, что в Казахстане прямо не установлен статус «иностранного агента», этот случай отличается от российского еще и тем, что реестр неназванных «иноагентов» в Казахстане существует в качестве публичного документа около полугода. Россия маркирует «иностранным агентством» уже в течение десятилетия. В своем анализе обоих реестров я опираюсь не столько на количество названных «иноагентов», сколько стараюсь показать, что собой представляет эта репрессивная практика в отношении организаций гражданского общества и активистов в контексте российского и казахстанского авторитарных режимов.
На конец 2023 года в российском реестре «иностранных агентов» было 875 строк. Динамика наделения статусом «иноагента» или «нежелательной организации» прямо отражает экспонентный рост репрессивности российской автократии. Эта динамика также иллюстрирует то, как «иноагентская» практика трансформировать из эксклюзивной, направленной на узкий круг профессиональных НКО, в широкую, затрагивающую независимую деятельность любого рода.
Разбивка по видам деятельности «иностранных агентов» примечательна тем, что отражает условный рейтинг неугодных для режима сфер гражданской активности. Так, большинство в реестре — это медиа (издания, теле- и Youtube-каналы, блогеры) и организации защиты прав журналистов, таковых около 35%. Правозащитные организации и проекты (включая защиту прав женщин, защиту избирательных прав, поддержку ЛГБТК+, поддержку НКО и др.) представлены в доле около 22% от всего реестра. Значительную долю занимают просветительские, образовательные и экспертные организации и проекты — 11%. Политические объединения и отдельные публичные деятели составяют всего 10% реестра. Остальные виды деятельности — 5% и менее.
Анализ динамики присвоения статусов «иноагента» и «нежелательной организации» в разбивке по годам и сферам деятельности хорошо показывает то, как на протяжении всего периода именно правозащитные организации, проекты и активисты были (и остаются) ключевой целью этой репрессивной практики. За некоторыми исключениями, именно правозащитная деятельность последние десять лет обозначалась «черной меткой» чаще других. Мы также наблюдаем, что в 2021—2023 гг. еще одной выделяющейся группой стали медиа, борьба путинского режима с которыми является характеристикой российской политики в контексте войны в Украине. Интересно заметить при этом, что именно в довоенный 2021 год было наделено репрессивными статусами больше всего медиа, что, вероятно, было одной из форм политической подготовки к военной агрессии.
Наконец, мы видим из анализа этих данных, что «иноагентство» — это авторитарная политическая практика, направленная именно на гражданское общество, а не на политических оппонентов режима. Для последних у российской автократии имелись и имеются более суровые репрессивные приемы. Но для гражданских активистов, независимых исследователей, экспертов, журналистов, блогеров и правозащитников у режима есть практика «черной метки».
Практика «иностранного агентства» в отношении гражданского общества в российском контексте выглядит как относительно тонкий, гибкий и эффективный инструмент. С одной стороны, до момента радикализации режима в 2021—2022 гг. она позволяла выборочно выделять конкретные организации и активистов или сферы деятельности, и прилагать государственное давление именно на них. При этом посылались четкие и понятные сигналы о том, какое поведение общественников считается (не)допустимым. С другой стороны, когда возникла такая необходимость, «иноагентская» практика позволила быстро и без издержек масштабировать государственное давление на гражданское общество и принуждать к лояльному поведению широкий набор организаций и отдельных деятелей.
Реестр так называемых «иностранных агентов» Казахстана был публично представлен в сентябре 2023 года на сайте Министерства финансов. Здесь важно уточнить, что в минувшем году реестр организаций и лиц, получающих финансирование от иностранных источников, был опубликован, но Минфин Казахстана ведет этот реестр с 2020—2021 гг. Таким образом, публичное обнародование реестра следует воспринимать как политической акт со стороны казахстанской автократии, которая демонстрирует действия по фактической имплементации специального статуса для организаций и лиц, имеющих иностранное финансирование.
Реестр в Казахстане состоит из 239 наименований. Ключевой особенностью казахстанского реестра является то, что он включает в себя не только некоммерческие организации или активистов, но и просто коммерческие предприятия и бизнесы различных организационных форм. Это делает казахстанский реестр, на первый взгляд, сильно отличающимся от российского случая и даже более похожим на тот самый американский FARA. При этом, как показано ниже, бизнес занимает большую часть представленного реестра — 109 единиц, почти 46% от всего списка. Среди включенных в реестр коммерческих компаний есть небольшие и средние предприятия, которые имеют контракты с иностранными контрагентами («Недвижимость Северного Казахстана» или Юридическая фирма SIGNUM), а также представительства зарубежных корпораций (например, представительство «Мицубиси Корпорейшн», ОАО «Гедеон Рихтер», Газпром Банк).
Еще одной отличительной характеристикой казахстанского реестра является то, что в него включены т.н. GONGO, то есть организации, которые прямо созданы или контролируются государством. Речь про региональные отделения (в Мангистауской и Павлодарской областях) общереспубликанской организации «Гражданский Альянс», которые включены в реестр на основании того, что получали гранты зарубежных фондов. По свидетельствам медиа и экспертов, «Гражданский Альянс» — крупнейшая казахстанская НКО, имеющая отделения во всех регионах, являющаяся влиятельной проправительственной структурой и часто выигрывающая государственные контракты на оказание социальных услуг.
Включение в реестр GONGO и бизнеса является своего рода способом отвлечения внимания от того, на кого действительно направлено организационное давление казахстанских властей. Если мы оценим реестр без учета бизнеса, то ключевыми сферами деятельности включенных в него организаций станут правозащита (25%), благотворительность (25%), медиа (около 14%) и защита окружающей среды (чуть больше 11%).
Попадание в реестр в Казахстане, как и в России, означает дополнительные организационные издержки. Очевидно, что коммерческие структуры с большим профессиональным штатом способы и не заметить дополнительную нагрузку, но для некоммерческих и общественных организаций это действительно ощутимые издержки. Но главное, что помимо организационной рутины, реестр пусть и не вводит отдельного понятия и не требует маркировки, как в России, но фактически вводит специальный статус для организаций гражданского общества, проводит линию разделения между одними организациями, активистами и медиа и другими.
Казахстанский случай выглядит как попытка адаптировать российский опыт «иноагентского» статуса. Авторитарный режим в Казахстане добивается, с одной стороны, необходимого результата: вводит дополнительный контроль за структурами гражданского общества и обозначает рамки лояльного поведения. С другой стороны, введением реестра, но не введением статуса «иностранного агента», режим минимизирует политические издержки, снижает скандальность имплементации новой репрессивной практики.
По локоть откусят
Представители гражданских организаций и эксперты в Казахстане и за его пределами справедливо опасаются, что реестр имеет все шансы стать началом системных ограничений и репрессий в отношении гражданского общества. Его непосредственная задача — наложить ограничения на институциональные гранты международных фондов, которые работают в стране и финансируют некоммерческие проекты. При этом для значительной доли благотворительных и правозащитных организаций это ключевой источник финансирования. Таким образом, как и в российском случае, эта новация может стать вызовом для всего сообщества профессиональных НКО и источником организационных проблем.
Общественные организации, активисты и медиа в Казахстане и России довольно справедливо опасаются, что экспонентное расширение репрессивности «иностранного агентства» продолжится. При этом такое расширение возможно и по масштабам (оно коснется большего числа субъектов), и по силе: в случае Казахстана это возможно за счет расширения ограничений для тех, кто в реестре, в случае России — это возможно за счет криминализации статуса. Даже если расширения репрессивности не произойдет, профессиональные НКО, медиа и активисты в обоих государствах находятся в ситуации выработки сложных решений о стратегиях своей деятельности.
