Государственное управление
Институты
Право и институты
Регионы

Пределы централизации

Андрас Тот-Цифра о том, как война в Украине нарушает баланс сил между регионами, муниципалитетами, местными элитами и федеральной бюрократией

Read in english
Фото: Scanpix

Наряду с прямыми военными последствиями, вторжение России в Украину в 2022 году ускорило изменения в системе внутреннего управления страной. Кремль с еще большей жестокостью подавляет инакомыслие, сурово применяя как уже существующие, так и новые законы. В региональной политике вертикаль власти укреплялась по линиям, прописанным в последние годы. В двух городах, где оппозиционные движения и партии добились успехов в последние годы — Новосибирске и Томске — региональные законодательные органы отменили прямые выборы мэров. Теперь прямые выборы мэров будут проводиться только в пяти региональных столицах. В ряде городов и регионов была изменена избирательная система с целью увеличения числа мест, которые можно получить по мажоритарной системе, что выгодно «Единой России». «Дистанционное электронное голосование» или голосование через Интернет, которое в прошлом облегчало федеральным властям задачу по снижению явки и увеличению поддержки правящей партии, планируется распространить на двадцать пять регионов на региональных выборах 2023 года. Хотя Госдума не приняла вторую часть реформы централизации государственного управления, которая лишила бы административной самостоятельности восемнадцать тысяч городских и сельских поселений вместе с их представительными учреждениями, некоторые регионы (например, Псков) начали перестраивать свои административные системы в соответствии с законопроектом.

В президентский Совет по местному самоуправлению также была представлена новая инициатива. Центру политического управления при кремлевской администрации по внутренней политике «Сенеж» планируется поручить существенно расширить систему так называемых «Центров управления регионом» (ЦУР). Эта система собирает жалобы и отслеживает настроения в регионах, чтобы предотвратить перерастание тревожащих население вопросов в политические проблемы. Одна из целей этого проекта — заменить институты представительной власти, которые вскоре будут упразднены. С точки зрения Кремля и его представителей в регионах, вероятно, не менее важно, чтобы ЦУРы обходили местных представителей власти и групп интересов, которые обычно представлены в городских и муниципальных советах.

Местные соглашения о разделении полномочий с системными оппозиционными партиями также были отменены: в Смоленской области Алексей Островский, один из бывших тяжеловесов Либерально-демократической партии (ЛДПР), был заменен Василием Анохиным, карьерным чиновником из команды заместителя премьер-министра Марата Хуснуллина. В Омске Александр Бурков, известный местный политик из партии «Справедливая Россия», был вынужден уступить свое место Виталию Хоценко, чиновнику со связями в энергетической отрасли, который недолго руководил назначенным Россией правительством оккупированной Донецкой области. В Новосибирске отмена прямого голосования на выборах мэра нарушила соглашение о разделении власти между местными коммунистами и губернатором области Андреем Травниковым.

Затянуть пояса

Похоже, что Кремль стремится минимизировать факторы политического риска в регионах, добиваясь еще большей централизации. Однако на этот раз централизация происходит на фоне ухудшающихся экономических перспектив, увеличивающегося бремени для региональных бюджетов, которым отчаянно необходимо наращивать расходы на ремонт и строительство инфраструктуры. Действительно, в первом квартале 2023 года инфраструктурные расходы (вложения в строительство, капитальный ремонт и проектирование объектов транспортной, коммунальной, социальной, телекоммуникационной и энергетической сфер) выросли на 65,5% в годовом исчислении.

Во время одного из недавних этапов этих изменений в мае Госдуме пришлось принять корректировку системы единых налоговых счетов, которая начала действовать в январе. Они фактически определяли приоритеты для нужд федерального бюджета путем объединения налоговых поступлений и вызвали значительные сбои в работе региональных казначейств, для которых поступления НДФЛ составляют в среднем около трети доходов (с большими различиями между регионами). Несколько регионов открыто жаловались на это. Однако теперь выясняется, что даже с учетом коррекции поступления НДФЛ не оправдывают ожиданий, возможно, из-за совокупного воздействия военной мобилизации, снижения нормы прибыли и перетекания компаний в зону серой экономики.

Решение, предложенное федеральным центром, подразумевает предоставление большего количества казначейских кредитов и межбюджетных трансфертов, причем и то, и другое связано с определенными условиями. Однако такой подход не улучшил ситуацию с доходами регионов. Например, правительственный «налог на сверхприбыль», взимаемый с компаний, будет полностью поступать в федеральную казну, которая также столкнулась с дефицитом, как показали недавние дискуссии в кулуарах Петербургского международного экономического форума о том, стоит ли повышать налоги или сокращать расходы.

Между тем, даже если федеральный бюджет вряд ли будет испытывать недостаток средств для поддержки региональных финансов, когда в этом возникнет необходимость, военные потребности и потребности оккупированных территорий явно являются приоритетными. В 2023 году четыре региона Украины, оккупированные Россией в прошлом году, должны получить 410 миллиардов рублей только в виде прямых бюджетных дотаций, что делает их такими же зависимыми от федеральных денег, как и гораздо меньшие по площади Чечня или Ингушетия. Помимо того, что это невероятно рискованная инвестиция, она также сокращает объем средств, остающихся в бюджете для нужд российских регионов. Указанная выше сумма составляет половину от тех денег, на которые могут рассчитывать регионы России и оккупированный Крым. Кроме того, более половины российских регионов будут выделять средства из собственных бюджетов на цели «восстановления» разрушенных и занятых российской армией регионов Украины. Красноярский край, например, недавно заложил в бюджет 5,7 млрд рублей на ближайшие три года, предназначенные для строительных проектов в районе под Луганском.

Расходы, связанные с войной — от мобилизации и восстановления до поддержания местных экономик на плаву и списания нереализованных доходов, — тяжелым грузом ложатся не только на региональные бюджеты, но и на бюджеты муниципалитетов, которые зависят от трансфертов из регионов в еще большей степени, чем регионы от федеральных трансфертов. В последние годы основным элементом стратегии властей было управление ожиданиями граждан в отношении услуг, предоставляемых муниципалитетами (например, вывоз мусора, благоустройство, санитарные работы). После начала полномасштабного вторжения в Украину в феврале 2022 года некоторые местные чиновники использовали войну в качестве предлога, чтобы объяснить, почему существующие проекты не были реализованы. Например, губернатор Калининградской области Антон Алиханов недавно объяснил отмену ремонта детских садов тем, что регион должен был направить эти деньги на помощь пострадавшим от взрыва Каховской плотины. В июне регионы начали экономить на различных статьях бюджета ­- от строительных проектов до выплат, полагающихся мобилизованным мужчинам.

Но подобные уловки становятся все более рискованным в ситуации, когда местные вопросы часто остаются последней территорией открытого конфликта между гражданами и властями. В июне Путин поручил правительству выработать решения по повышению бюджетной устойчивости муниципалитетов, что встретило одобрение некоторых (включая бывшего мэра Якутска Сардану Авксентьеву, одного из самых узнаваемых муниципальных политиков России), но трудно понять, как это будет происходить на практике без передачи бюджетных полномочий.

Сопротивление

Некоторые губернаторы использовали войну, чтобы потребовать больше бюджетных или политических полномочий. Белгородский губернатор Вячеслав Гладков несколько раз за последние месяцы использовал предлог восстановления обстрелянных зданий, чтобы запросить от федерального правительства больше средств, несмотря на то, что бюджет региона, вероятно, понес куда больший ущерб из-за разрушения местной металлургической промышленности. Гладков и другие чиновники в приграничных регионах добиваются дополнительных финансовых вливаний и более широких оперативных полномочий для борьбы с прямыми последствиями войны для местных жителей, поскольку федеральное правительство, похоже, не заинтересовано в серьезном рассмотрении или решении проблем, созданных этими инцидентами (Сергей Кириенко, заместитель главы администрации президента, первым из федеральных чиновников посетил Белгородскую область лишь спустя две недели после вторжения проукраинских российских военизированных формирований и неоднократных обстрелов).

2 июня спикер законодательного собрания Томской области Оксана Козловская посетовала членам Совета Федерации, что федеральное правительство забирает слишком много — целых 75% — налоговых поступлений региона, из-за чего региональным властям не хватает 20 миллиардов рублей для реализации социальных проектов на должном уровне. Чиновники региона не впервые требуют от федерального правительства оставить больше денег в Томске, но что любопытно, так это момент, в который Козловская сделала свое заявление. Буквально через несколько дней после ее выступления Томская городская дума приняла резолюцию, призывающую вернуть прямые выборы мэра. Инициаторы резолюции ссылались на то, что город не смог выбрать нового сити-менеджера (в апреле оба кандидата, допущенные властями к выборам, сняли свои кандидатуры), но жители Томска в течение последних месяцев неоднократно (и безуспешно) пытались организовать акции протеста против отмены выборов.

Удивительно похожая цепочка событий произошла в Новосибирске, где 5 июня областная избирательная комиссия приняла инициативу о проведении референдума по вопросу возвращения прямых выборов мэра, несмотря на то, что прежде она дважды отклоняла эту инициативу по различным процедурным основаниям. Из этого не следует, что в городе будет проведен референдум, но это значит, что региональный парламент должен будет по крайней мере обсудить этот вопрос. Решение было принято вскоре после того, как губернатор Травников предложил руководителям местных предприятий добровольно выделить дополнительные средства на цели «специальной военной операции». В 2022 году региональный бюджет официально потратил на это 4,2 миллиарда рублей из собственных средств. Аналогичная инициатива была принята избирательными органами Республики Коми и поддержана местными коммунистами (хотя позже была отвергнута региональным парламентом).

Эти конфликты — «не баг, а фича», не ошибка, а следствие того, как было устроено управление в России для работы в условиях кризиса. Хотя указы Путина, подписанные в октябре 2022 года, теоретически позволили губернаторам взять экономику своих регионов под более жесткий контроль, чтобы обеспечить потребности армии, в реальности губернаторы разделили эти полномочия с местными представителями силовой элиты и в большинстве случаев — опять же, по аналогии с введением локдаунов во времена пандемии COVID-19 — в конечном итоге ждали подсказки от федерального правительства, какие меры принять (например, запрет дронов, принятый в 56 регионах). Таким образом, губернаторы призваны решать политически чувствительные и рискованные вопросы, но при необходимости они будут передавать ответственность вниз по иерархической лестнице, оказывая давление на местные предприятия и государственные учреждения. Именно это произошло во время кампании по вакцинации, развернутой в России в 2021 году, когда несколько региональных правительств заручились помощью частных организаций, чтобы улучшить статистику вакцинации, и, похоже, это происходит снова, когда регионы оказывают давление на государственные и частные организации, чтобы те разделили административное и финансовое бремя мобилизации или восстановления разрушенного войной.

Одним из способов борьбы местных элит является кооптация низовых проблем, таких как прямые выборы мэра, рост тарифов на коммунальные услуги или некачественный сбор мусора. В некоторых регионах с более плюралистичной политикой, например, в Новосибирске и Хакасии, также шли жаркие дискуссии по поводу введения интернет-голосования, в результате чего семь регионов в этом году отказались от участия в эксперименте. Такая тактика, конечно, может быть рискованной и не всегда успешной. Из-за большого значения, которое придается вопросу войны в федеральном правительстве, все, что портит имидж регионального правительства в этой области, скорее всего, будет недопустимо. Когда в начале 2023 года жители Ижевска устроили акцию протеста против планов превращения торгового центра в завод по производству беспилотников, мэр города был немедленно отправлен в отставку. Однако и в этом случае границы размыты. Назначенные Кремлем губернаторы должны ориентироваться в часто противоречащих друг другу приоритетах: держать в узде местные элиты, повышать доверие к региональным институтам и следовать военной повестке дня Кремля. Поэтому есть вероятность, что в будущем мы увидим больше конфликтов, подобных описанному выше.

Конечно, они по-прежнему далеки от тех конфликтов, которые в 1990-е гг. происходили между фискально и политически значительно более автономными региональными элитами и более слабым федеральным правительством. Характер финансовых отношений между федеральным центром и регионами ясен. Однако эти возникающие открытые разногласия показывают, что денег становится все меньше и региональным правительствам придется придумывать новые способы их получения — будь то из федерального бюджета или из других источников. Они также показывают важность местных низовых инициатив и независимых депутатов, избранных в городские советы и региональные законодательные органы в последние годы, которые смогли удержать определенные вопросы на повестке дня.

Самое читаемое
  • Конкуренция посредством санкций
  • Пустые надежды на «большую перерассадку»
  • Фиаско российского электромобилестроения
  • Российские стратегические силы после ДСНВ: Ракеты и бомбардировщики
  • Россия и Израиль: конец «особых отношений»?
  • Путин против женщин

Независимой аналитике выживать в современных условиях все сложнее. Для нас принципиально важно, чтобы все наши тексты оставались в свободном доступе, поэтому подписка как бизнес-модель — не наш вариант. Мы не берем деньги, которые скомпрометировали бы независимость нашей редакционной политики. В этих условиях мы вынуждены просить помощи у наших читателей. Ваша поддержка позволит нам продолжать делать то, во что мы верим.

Ещё по теме
Путин против женщин

Мими Рaйц о том, как и почему Кремль ведет борьбу с телесной автономией российских женщин, что идет вразрез с советскими практиками

Пустые надежды на «большую перерассадку»

Андрей Перцев о том, как и почему заглохнет главный мотор путинской системы власти

«Путин-цивилизация»

Антон Барбашин о том, как в Москве пытаются сформулировать очередной блок «государственной идеологии»

Поиск