«Соединенные Штаты фактически объявили экономическую войну своим союзникам в Западной Европе». Эта цитата хорошо передает настроения, царящие сейчас в ЕС. Однако слова эти произнес министр иностранных дел Франции в 1982 году. Тогда западноевропейские министры были возмущены санкциями, которые администрация президента США Рональда Рейгана ввела против газопровода протяженностью в 3700 миль, соединявшего Сибирь и Западную Европу. Кризис вокруг сибирского газопровода, разразившийся более тридцати лет назад, поразительно напоминает продолжающуюся напряженность вокруг газопровода «Северный поток-2». Политикам по обе стороны Атлантики стоит извлечь уроки из прошлого.
«Сделка века»
Проект строительства сибирского газопровода в 1982 году предполагал поставки советского газа в обмен на поставку из Европы оборудования и стальных труб крупного диаметра стоимостью $ 15 млрд (часто этот проект называли «газ в обмен на трубы»). Европейцы надеялись, что эта сделка поможет улучшить ситуацию с безработицей и ослабить энергозависимость от стран Ближнего Востока. Однако Вашингтон смотрел на нее с позиций безопасности. Поставки энергоносителей из СССР делали Европу уязвимой к возможным отключениям. Администрация Рейгана не смогла убедить в этом своих союзников и поэтому ввела экстерриториальные санкции против европейских компаний, занимавшихся поставкой в СССР нефтегазовых технологий и выдававших ему кредиты на выгодных условиях.
Сейчас эта история повторяется. «Газпром» строит газопровод «Северный поток-2», чтобы поставлять природный газ в Германию. США резко противостоят этому строительству. Чтобы остановить проект и отбить у европейских партнеров желание участвовать в нем, уходящая администрация Трампа наложила экстерриториальные санкции на передачу технологий и финансирование. Новые санкции, недавно одобренные Законом о бюджетных ассигнованиях на национальную оборону на 2021 год, усилят давление на страховые и сертификационные компании.
Предметы разногласий
В своей пророческой книге 1987 года «Союзник против союзника» Энтони Блинкен, нынешний номинант на должность Госсекретаря в приходящей администрации Байдена, предупреждал, что «многим, пожалуй, хотелось бы рассматривать кризис в альянсе из-за [сибирского] газопровода как неприятную, но незначительную мелодраму, которой место в сноске к учебнику истории. Однако такой взгляд ошибочен». Кризис альянса в 1982 году поднял фундаментальные вопросы, которые остаются актуальными и сегодня.
К концу холодной войны в Западной Европе бытовало мнение, что торговля с СССР приносит экономические и политические дивиденды. Европейские правительства в основном рассматривали газовое соглашение как укрепление взаимозависимости. В Западной Германии энергетические и экономические связи считали важным условием сближения с Восточной Германий и Восточной Европой. В сердце новой восточной политики (Ostpolitik) Вилли Брандта лежало стремление к положительной экономической взаимозависимости, которая должна принести Европе мир и стабильность.
США, напротив, придерживались жесткой позиции в вопросе экономических связей с СССР. Вашингтон не имел существенных экономических контактов с Москвой и смотрел на западноевропейские экономические связи с большим подозрением. В администрации Рейгана считали, что энергетический сектор имеет слишком большое стратегическое значение, чтобы быть чисто коммерческим. Основные опасения касались того, что любая твердая валюта, вырученная за газовые сделки, пойдет на финансирование советской армии.
Времена холодной войны прошли, однако эти два взгляда продолжают конфликтовать: Вашингтон резко противостоит «Северному потоку-2», полагая, что он сделает Европу зависимой от российских энергоносителей. Москва может использовать его как инструмент давления и политический рычаг. Контекст аннексии Крыма Россией в 2014 году и последовавших западных санкций делает экономическое сближение ЕС с Москвой еще более проблемным. Запуск этого газопровода лишит экономически слабую Украину поступлений в бюджет за транзит газа. Страны Центральной и Восточной Европы, которые имеют печальный исторический опыт отношений с Россией (например, Польша или страны Балтии), полностью разделяют опасения Вашингтона.
Экстерриториальная рука США
Санкции против «Северного потока-2» по своей природе и назначению крайне похожи на санкции 1982 года. Обе санкционные эпопеи обнажают разногласия вокруг экстерриториального характера санкций США. Кроме того, обе характеризуются недостатком координации с союзниками по вопросу санкций и нежеланием терпеть санкционные издержки.
В 1982 году США приурочили свои санкции к объявлению в Польше военного положения. Европейцы не смогли найти явных свидетельств причастности СССР к подавлению протестов в Польше. Они считали американское объяснение лишь прикрытием для удара по газопроводу. Надеясь на дипломатическое решение, европейцы заняли выжидательную позицию. Разозленный нежеланием союзников подчиняться санкционному режиму, Департамент коммерции США интерпретировал эти санкции как экстерриториальные и ретроактивные. Теперь они касались и иностранных филиалов, использующих технологии США по лицензии. Так десятки европейских компаний оказались в санкционных списках. Похожим образом администрация Трампа отказалась от координации санкций с европейскими союзниками и ввела экстерриториальные санкции, под которые могут попасть более 80 европейских компаний.
Нежелание США нести связанные с санкциями затраты видно в обоих случаях. В случае с санкциями 1982 года нежелание США нести издержки подорвало уверенность в эффективности санкций и в итоге предопределило их провал. Кроме того, легитимность этих односторонних мер пошатнулась, когда сам Рейган снял эмбарго на поставки зерна в СССР, чтобы выполнить предвыборное обещание американским фермерам. Союзники США увидели в такой политике лицемерие: Вашингтон давил на Европу, заставляя ее отказаться от поставок энергоносителей из СССР из соображений безопасности, однако сам не был готов к таким же жертвам, когда речь шла об экономических интересах США. Неожиданно сильное сопротивление со стороны союзников заставило администрацию Рейгана отменить санкции против газопровода. Чтобы сохранить лицо, Вашингтон объявил, что США и Европа займутся разработкой общей экономической стратегии в отношении СССР.
Сейчас на фоне роста импорта нефти из России в США многие задаются вопросом, насколько серьезны санкции и насколько США готовы сами нести связанный с ними убытки.
Продолжение войны другими средствами
Блинкен предупреждал: «Если не пытаться разрешить эти [конфликтные] вопросы, то новый кризис, который потрясет альянс, — лишь вопрос времени». Сейчас, когда вопрос «Северного потока-2» снова сотрясает альянс, этот кризис следует рассматривать как возможность укрепить трансатлантические связи и расширить внутриевропейский диалог. США могут достигать целей во внешней политике и с помощью односторонних мер, однако долгосрочные последствия в виде очередного кризиса в альянсе перевешивают краткосрочные успехи.
Со времен холодной войны газовый рынок стал более гибким и свободным. В результате поставщики газа про трубопроводам теряют свои ведущие позиции. Некоторые страны (например, Болгария и Финляндия) остаются крайне зависимыми от российского газа, но при этом другие, такие как Литва, инвестируют в диверсификацию источников, маршрутов и поставщиков энергоносителей. Евросоюз создал мощные инструменты регулирования, которые уже доказали свою эффективность в сдерживании геополитических амбиций Газпрома. Уроки 1982 года актуальны и сейчас: рыночными мерами иногда можно достигнуть большего, чем с помощью топорных экстерриториальных санкций против союзников. Вероятно, другие геоэкономические меры могут быть более эффективными, сокращая при этом сопутствующий ущерб до минимума. Например, можно задуматься о строительстве новых соединительных газопроводов в Восточной Европе или развитии инфраструктуры СПГ. Кроме того, есть способы лучше интегрировать Украину в европейский рынок газа. Наконец, запуск Третьего энергопакета ЕС, куда входят меры по демонополизации, доступу третьих сторон и прозрачным тарифам, — наиболее элегантный способ смягчить геостратегические риски, исходящие от «Северного потока-2», да и от любого другого проекта.
