Предисловие к десятитомной хронике «Из истории создания Конституции Российской Федерации», изданной под общей редакцией известного ученого-юриста, ответственного секретаря Конституционной комиссии (1990−1993 гг.) Олега Румянцева, написано председателем Конституционного суда России Валерием Зорькиным. Предисловие начинается так: «Оглядываясь назад, можно с полным основанием сделать вывод о том, что работа Комиссии была результативной. Большинство проектных положений вошли в текст принятой в 1993 году Конституции. Конституция стала самым большим достижением всего постсоветского развития, основой стабильности и динамизма России».
Зорькин продолжает: «Конституция — это переход к принципиально новому этапу развития России. К этапу, когда в центре политической системы оказывается человек с его правами и свободами». Однако эта цветистая тирада резко контрастирует с реалиями сегодняшней России. Конституция 1993 года была изменена, перекроена и переформатирована в соответствии с потребностями правящего режима. Попытки Зорькина спасти хоть какое-то наследие трехлетней работы, которой он и другие его коллеги посвятили свою жизнь, теперь кажутся пустым звуком.
Конституция 1993 года предоставила президенту чрезвычайно широкие полномочия, тем самым поспособствовав дрейфу России в сторону авторитаризма. Однако если оглянуться на осень 1991 года, то мы увидим совсем другую версию Конституции, куда более сбалансированную и продуманную. Документ 1991 года не был бессистемным результатом поспешных усилий; он стал кульминацией работы большой группы правоведов с различными взглядами, которые старательно вырабатывали компромиссный вариант текста. Если бы такой вариант был принят, он вполне мог бы стать той самой основой «стабильности и динамизма России», о которой говорил Зорькин.
Сегодня несколько российских политических групп, находящихся в изгнании, пытаются сформулировать будущее России после Путина. Так, сразу несколько таких групп собрались в ноябре для обсуждения сценариев выхода страны из нынешнего кризиса: Антивоенный комитет Михаила Ходорковского, Съезд народных депутатов под руководством Ильи Пономарева и Форум Юлии Навальной. На этом фоне интересно будет мысленно перенестись в 1991 год с его большой неопределенностью, и проанализировать не только неслучившуюся Конституцию, Конституцию-которая-могла-бы-быть, но и историю ее появления и те уроки, которые можно извлечь из нее для формирования будущего России.
Комиссия
Конституционные проекты существовали в России с 18-го века. В 1730 году группе аристократов почти удалось установить в стране конституционную монархию. Впоследствии Екатерина Великая и несколько ее преемников, включая внука императрицы Александра I, тоже занимались разработкой конституционных проектов. К сожалению, ни один из них не был реализован.
Стагнация в разработке и принятии конституции вызывала растущее недовольство, кульминацией которого стало восстание декабристов 1825 года, когда офицеры и солдаты собрались на Площади Петра Первого (сегодня это Сенатская площадь), выкрикивали «Константин!» и «Конституция!», призывая к учреждению конституционной монархии. В ответ, предсказуемо, раздалась пушечная пальба, но идеализация конституционализма в определенных кругах продолжала переживать сменяющие друг друга периоды всплеска и спада. Ближе всего к принятию конституции Россия подошла в начале 20-го века. Многие историки считают принятие «Свода основных государственных законов Российской империи» в 1906 году де-факто первой российской конституцией. После свержения монархии в 1917 году над разработкой конституции работало Юридическое совещание при Временном правительстве.
Первый реальный документ со словом «Конституция» на обложке был принят в России в 1918 году, хотя этот проект трудно было назвать демократическим. Конституции СССР 1924, 1936 и 1977 годов были формальными документами, камуфлировавшими однопартийную диктатуру и не отражавшими реальную структуру власти. В частности, к 1985 году Россия формально управлялась по Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) 1978 года. Однако, как и в случае с общесоюзными Конституциями, эта Конституция носила в основном церемониальный характер. В период с 1985-го по 1993 год в нее было внесено несколько сотен поправок, но даже в таком виде она была временным решением проблемы.
Вопрос о новой Конституции для России встал в период Перестройки. К моменту начала горбачевской гласности начались и дискуссии о полноценной конституционной реформе. Олег Румянцев отмечает, что среди правоведов перестроечные клубы стали пространством для дискуссий о том, что будет означать принятие СССР или Россией новой Конституции. Именно в этом контексте на I Съезде народных депутатов в июне 1990 года была выдвинута концепция создания комиссии по разработке новой Конституции.
Резолюция Съезда предписывала Верховному Совету организовать такую комиссию и устанавливала крайний срок ее создания: январь 1991 года. В комиссию вошло 102 человека, председателем был назначен Борис Ельцин, а заместителем председателя — Олег Румянцев, 30-летний юрист, который стал ее подлинным двигателем. Румянцев выступал за создание Комиссии в кругах партии «Демократическая Россия», заручившись поддержкой Ельцина в обмен на поддержку кандидатуры Ельцина на пост председателя Съезда. Ельцин выиграл эту гонку с перевесом всего в четыре голоса.
Румянцев фактически руководил Комиссией, возглавляя экспертную комиссию и рабочую группу по подготовке проекта Конституции. Рабочая группа из 31 человека подготовила проект, который затем был представлен на рассмотрение комиссии в полном составе. В состав экспертной группы, состоявшей из 25 человек (22 из которых были докторами юридических наук), входил Валерий Зорькин, 47-летний профессор права, который помог сформировать общий документ. Несмотря на попытки Комиссии сохранить нейтралитет и дистанцироваться от политики, такой подход сделал ее уязвимой для политических атак. Тем не менее, к октябрю 1991 года, после неудавшегося августовского переворота и многочисленных раундов внесения поправок, новая Конституция была готова.
Конституция
Октябрьский документ 1991 года был выражением демократических идеалов. Он открывался преамбулой-декларацией: «Мы — многонациональный народ Российской Федерации, соединенный исторической судьбой и жизнью на этой земле, исполненный решимости утвердить свободу, права человека и достойную жизнь, обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие, возродить общество, сделать незыблемой демократическую государственность Российской Федерации (…)». Конституция провозглашала себя документом всех народов России, и именно многонациональный народ объявлялся носителем суверенитета и единственным источником государственной власти Российской Федерации, обладающий правом принимать Конституцию.
Статья 3, раздел 3, гласила: «Никакая часть общества, никакое объединение и никакое отдельное лицо не могут присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением». В 5-м разделе той же статьи сообщалось, что, «граждане Российской Федерации имеют право, если иные средства не могут быть использованы, оказывать сопротивление всякому, кто попытается силой или принуждением устранить конституционный строй». Редко в какой Конституции восстание закрепляется в качестве правомерного инструмента защиты конституционных норм. Эти положения были написаны с учетом истории политического насилия в России и большевистского переворота, который прервал последнюю попытку создать конституционное государство в царской России. В документе даже содержался призыв к созданию национального и региональных органов по контролю за соблюдением прав человека, гарантированных Конституцией. Этот орган сохранился и в современной России, хотя и в усеченном виде.
Конституция также отразила тяжелое наследие десятилетий советского режима, жестоко подавлявшего своих подданных. Первые 13 глав в ней были посвящены в основном правам человека, понимавшимся широко и без исключений и оговорок. Средства массовой информации объявлялись свободными, цензура запрещалась, и гарантировался равный доступ к СМИ для всех политических партий. Конституция также гарантировала свободу вероисповедания, собраний и передвижения. Функции государства ограничивались ролью гаранта безопасности, охраной здоровья и защитой граждан. Само государство было федеративным, а республики и регионы имели разный статус. Республики определялись как «самоуправляемые территориальные сообщества», которые могли содержать или не содержать автономные области. Права регионов, за исключением федеральных территорий, определялись законом, а не Конституцией.
Неравномерность, несбалансированность российского федерализма того времени выражалась в шестнадцати автономных республиках, пяти автономных областях, десяти автономных округах, шести краях и сорока областях. Политическая карта России с ее субъектами федерации напоминала Австро-Венгрию — множество регионов с различной степенью автономии и укоренившимся влиянием.
Фактическое государственное устройство, заложенное в предложенной Конституции, было радикальным в своем отходе от прежних норм, но принципиально обоснованным и крепким. Государство представляло собой федеративную систему с тремя равноправными ветвями власти — судами, двухпалатным законодательным органом, избираемым раз в четыре года, и исполнительной властью во главе с президентом. Законодательный орган состоял из нижней палаты, состоящей из 300 депутатов, избираемых по округам, и верхней палаты, Федерального совета, в которую входили по три депутата от каждой территории.
Полномочия законодательной власти были широкими, и исполнительная была ей подконтрольна. Президент был всенародно избранной и по-прежнему влиятельной фигурой. Офис президента, по замыслу 1991 года, должен был стать гарантом прав меньшинств и центральным балансом между региональной и федеральной властью.
Как писал Зорькин в том же вступлении, «без разделения властей наступает деспотизм, и правовое государство в таком случае невозможно». В то же время власть должна была сохранить способность выполнять задачи в рамках правового государства. Президент и вице-президент избирались на четыре года, и им было запрещено занимать должности более двух сроков.
Судебная система была построена по трехзвенному принципу: высшей судебной инстанцией являлся Конституционный суд, надзор за судебной системой осуществлял Верховный суд, а надзор за коммерческим правом — арбитражный суд. Судебная власть должна была функционировать как отдельная, автономная ветвь власти с независимым прокурором.
В 1991 году России была представлена расширенная конституция, которая нуждалась в дальнейшей доработке. Комиссия, помня об уроках прошлого, стремилась исправить недостатки, установить систему сдержек и противовесов и обеспечить разделение властей. Документ широко определял права граждан, ограничивая возможности государства по возрождению диктатуры. Однако Съезд народных депутатов не принял Конституцию, оставив вопрос о конституционном управлении нерешенным вплоть до кровопролитных октябрьских событий 1993 года.
Почему проект Конституции 1991 года не был принят
Согласно Конституции РСФСР, действовавшей в ноябре 1991 года, Съезд народных депутатов обладал исключительным правом принятия новой Конституции. Технически новая Конституция могла быть принята на сессии 2 ноября. Почему же этого не произошло? Причин тому множество. На заседании Съезда народных депутатов 2 ноября Борис Ельцин, как председатель Конституционной комиссии, выступил с докладом о Конституции, отметив, что подготовлен сильный документ. Хотя Ельцин предупредил, что промедление с конституционной реформой было бы крупной политической ошибкой, он не стал настаивать на ее немедленном принятии.
Вместо этого Ельцин предложил обсудить поправки, доработать проект и провести всенародный референдум. Съезд не убедило ельцинское выступление. Новая Конституция, по общему мнению, решала проблему предотвращения тоталитаризма, но не учитывала интересы региональных этнических групп, многие из которых провозглашали суверенитет в составе России, подобно тому, как это сделала Россия, находясь в составе СССР. При этом только Чечня добивалась независимости, а Татарстан был в состоянии присоединиться к этому сепаратистскому импульсу. Тем не менее существовало опасение, что интересы меньшинств в новом документе будут выражены невнятно. Возражения были слышны и со стороны русских националистов, недовольных нейтральностью предлагаемого текста. Проект также подвергся критике со стороны депутатов, представляющих национально-государственные и национально-территориальные образования, такие как Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея и Дагестан, которые считали, что в нем не учтены интересы малых этнических групп.
Ельцин не встретил сильного сопротивления: V Съезд народных депутатов был к нему лоялен, даже предоставив чрезвычайные полномочия для проведения экономических реформ. Вполне вероятно, что если бы Ельцин настоял на принятии Основного закона, к вопросу отнеслись бы более серьезно. Однако главными пунктами повестки для Ельцина в тот момент были насущные экономические проблемы и переход к рыночной экономике. Кроме того, Ельцин заручался поддержкой национальных меньшинств, создав консультативный совет, который впоследствии стал Советом Федерации. Таким образом, принятие Конституции было приостановлено на время переговоров по Федеративному договору.
Чему нас учит эта история?
Любому будущему съезду или ассамблее российских лидеров недостаточно принять новую Конституцию — у них должна быть политическая воля, чтобы добиться ее введения в действие. Конституция 1991 года содержала аспекты, которые оказались абсолютно выхолощены в документе 1993 года. Конституция 1993 года разрушила идеал разделения властей, передав огромные полномочия в руки президента — то, что правоведы называют crown presidentialism, cуперпрезидентской республикой. Будущая конституция должна это учитывать, но простой переход к парламентскому типу правления также будет сопряжен с трудностями, поскольку региональная организация России остается крайне неупорядоченной.
Будущей России, возможно, придется провести внутреннюю реорганизацию, чтобы создать более управляемое количество равноправных образований, которые смогут войти в федеративное государство на равных правах. Это может заставить некоторые регионы, являющиеся родиной этнических меньшинств, пойти своим путем. Будет ли это политически целесообразно, еще предстоит выяснить. Конституция 1991 года продемонстрировала стремление к демократическим преобразованиям, но желание перемен без политической воли к их осуществлению оставляет обещания невыполненными.
Проект Конституции, подготовленный в 1991 году, был более сбалансированным с точки зрения разделения властей, чем вариант, принятый в 1993 году. Необходимость новой Конституции была признана V Съездом народных депутатов, так как страна не могла вступить в новый этап со старой «брежневской» Конституцией. Однако для Ельцина и многих депутатов ее принятие не стало первоочередной задачей. На фоне нарастающего экономического кризиса основное внимание было уделено рыночной реформе, начатой правительством Егора Гайдара.
Осенью 1991 года Ельцин посчитал более важным решение насущных экономических проблем, отложив принятие новой Конституции на два года. Пятый съезд стал последним «лояльным» Ельцину съездом. Впоследствии ухудшение экономической ситуации обострило отношения между президентом и Съездом. Возможность принятия Конституции в ноябре 1991 года была фактически утрачена к 1992 году. Конфронтация между Съездом и президентом, а также личная неприязнь друг к другу противоборствующих сил в итоге вылились в обстрел Белого дома из танков в октябре 1993 года.
