Прошедшие 6 ноября в США промежуточные выборы принесли частичную победу Демократической партии. Частичную, потому что Республиканской партии удалось удержать большинство в Сенате. Однако главным изменением этого политического цикла стало то, что демократы завоевали большинство в Палате представителей. Это редкое явление для эпохи после Холодной войны: республиканцы контролировали Конгресс в течение 20 из последних 24 лет. Привнесут ли демократы во главе Палаты представителей значительные изменения в тон российско-американских отношений?
В ходе предвыборной кампании демократы, безусловно, демонстрировали враждебное отношение к России. Партия сообщила о своем намерении запустить новое расследование о предполагаемом сговоре Дональда Трампа и российских деятелей в ходе президентских выборов 2016 года. Однако существенным препятствием на пути этого расследования будет контролируемый республиканцами Сенат. Соперничество сторон будет и впредь замедлять все законодательные инициативы. Тем не менее, политика России, вероятно, все равно будет оставаться своеобразным очагом активности.
При этом возможности Конгресса влиять на внешнюю политику США остаются лимитированными. Сенат все еще играет на этом направлении более значимую роль, так как в его сферу полномочий входит ратификация соглашений, одобрение послов и членов Кабинета министров. Необходимо также учитывать, что, согласно американскому законодательству, законопроект может быть принят только в том случае, если он получил одобрение и в Сенате, и в Конгрессе, а Сенат до сих пор находится под контролем республиканцев. Несмотря на это, доминирование демократов в Палате представителей, скорее всего, окажет ключевое влияние на политику в отношении России. При этом предыдущий состав Конгресса остается активен до 3 января, когда Палата представителей нового состава официально начнет свою работу. Но даже одна лишь перспектива демократического Конгресса подстегивает изменения.
Ястребы и санкции
На данный момент на рассмотрении нынешнего состава Конгресса находятся несколько законопроектов о санкциях. Среди них — законопроект «О защите американской безопасности от агрессии Кремля» (DASKAA) и документ, получивший название «Защита выборов от угроз за счет проведения красной черты» (DETER). Если хотя бы один из этих законопроектов будет принят, то Россию ждут самые жесткие на сегодняшний день санкции. Закон DASKAA, называемый «санкционным законопроектом из ада», предусматривает запрет на операции с российским госдолгом. Конечно, этот запрет не распространяется на компании и физических лиц, не имеющих отношения к США. Однако центральное положение Америки в глобальной финансовой системе приведет к тому, что большинство субъектов за пределами России расстанутся с госбумагами РФ. Это нанесет серьезный удар по индексу государственных облигаций, который имеет центральное значение для притока капитала на развивающиеся рынки. Не менее болезненные меры предусматривает и законопроект DETER. В случае его принятия под санкциями окажутся российские банки, также под действие новых мер подпадут «Газпром», «Роснефть» и даже не принадлежащий государству «Лукойл», который до сегодняшнего дня оставался нетронутым.
И DETER, и DASKAA были внесены при поддержке представителей обеих партий. И хотя некоторые влиятельные сенаторы США рассказали Bloomberg, что они не стремятся принять эти законопроекты до 2019 года, в реальности многое еще может измениться. Следует учитывать, что сейчас республиканские конгрессмены находятся под давлением. На промежуточных выборах демократы получили на 8% больше голосов по всей стране, причем процент избирателей, имеющих право голоса и участвовавших в этих выборах, достиг 104-летнего максимума. При этом Трамп продолжает критиковать традиционных союзников США и периодически — хотя и реже, чем прежде — призывает к улучшению отношений с Кремлем.
Все это происходит параллельно ухудшению отношения американцев к России. Согласно опросу Pew Research Center, рост благосклонности к России, наблюдавшийся в 2017 году, угас и сейчас этот показатель приближается к минимумам, зафиксированным после вторжения Кремля в Украину в 2014 году. Тем временем Трамп продолжает требовать прекращения расследования спецпрокурора Роберта Мюллера о вмешательстве России в американские выборы. Тревогу вызывает тот факт, что на следующий день после выборов, 7 ноября, Трамп уволил генпрокурора США Джеффа Сешнса. Возможно, это свидетельствует о том, что следующим он может попытаться добиться отставки Мюллера.
В такой обстановке республиканцы могут ускориться с принятием законопроектов, которые уже находятся на рассмотрении Конгресса. Это позволит партии дистанцироваться от, пожалуй, наиболее противоречивой политической линии Трампа. Тем более у нас уже есть пример неповиновения подходу Трампа к России — принятие в 2017 году Конгрессом закона «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Нечто подобное может случиться и сейчас, когда восприятие России в обществе продолжает ухудшаться.
Серп и молот Республиканской партии
Даже если республиканцы не примут санкционный закон до начала работы нового состава Конгресса, демократы в любом случае останутся активными на этом направлении. Трамп, наверняка, раскритикует любые усилия Конгресса принять положение о новых санкциях, и демократы воспримут это как еще один знак чрезмерной прокремлевскости президента. И даже если санкционный законопроект пройдет через Конгресс, то Трамп, скорее всего, раскритикует его даже сильнее, чем закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Напомним, в заявлении, сделанном в связи с подписанием CAATSA, Трамп охарактеризовал его как посягательство на полномочия президента в области внешней политики.
Демократы выступают против стремления Трампа наладить более тесные отношения с Россией (или, по крайней мере, установить такие отношения между президентами двух стран), но свою собственную четкую политику по отношению к России они пока так и не представили. Тем не менее, изучение заявлений функционеров партии и комментариев по теме России во время выборов позволяет говорить, что в целом демократы отличаются агрессивным подходом.
Во время промежуточных выборов Демократическая партия и ее кандидаты в ряде случаев использовали в предвыборной кампании образ связанных с Владимиром Путиным республиканцев. Например, билборд в Колорадо изображал аббревиатуру Республиканской партии с встроенным в нее советским символом — серпом и молотом. Вероятно, демократы вновь воспользуются этой тактикой в случае торможения принятия нового санкционного законодательства со стороны республиканцев. Любое колебание республиканцев по этому вопросу демократы, скорее всего, представят как «доказательство» подчиненности Республиканской партии Трампу и даже Кремлю. И стремление избежать подобных обвинений может оказаться более значимым фактором, подталкивающим республиканцев к поддержке нового санкционного законодательства, чем реальные политические приоритеты. Даже если до января не удастся добиться по вопросу новых санкций никакого прогресса, демократы в новом составе Конгресса одобрят законопроект, тем самым вернув его на повестку.
У демократов есть шанс оказать воздействие на принятие санкционного законодательства, однако их способность влиять на политику в отношении России в целом будет более ограничена. Возможно, самым непосредственным изменением, связанным с прошедшими выборами, станет то, что под председательством демократов окажется Комитет по иностранным делам Палаты представителей. Возглавит Комитет, скорее всего, демократ Элиот Энгель. При этом один из самых провокационных членов Комитета, Дана Рорабахер, потерял свое место в нем в пользу соперника-демократа. Также Рорабахер теряет председательство в подкомитете Конгресса США по делам Европы, Евразии и новым вызовам. Все вместе это дает Демократической партии площадку, необходимую для сохранения в американской прессе темы России, которая способна негативно отражаться на Трампе и республиканцах в целом.
При этом следует помнить, что Министерство финансов США продолжало расширять санкции в отношении России на протяжении всего срока президентства Трампа. 8 ноября 2016 года в санкционный список были внесены новые лица и организации, связанные с российским руководством в аннексированном Крыму и российскими войсками на Донбассе. Минфин продолжает определять новые субъекты, подпадающие под санкции, однако с реализацией самой решительной (на сегодняшний день) меры, инициированной администрацией Трампа, медлит. Речь идет о санкциях в отношении российского олигарха Олега Дерипаски, его алюминиевого гиганта UC Rusal, а также его «материнской компании» EN +.
Включение UC Rusal в санкционный список в апреле всколыхнуло рынок алюминия, но к сегодняшнему дню ситуация успокоилась. Британский лорд Бейкер теперь говорит о EN + как о своей компании и выступает за то, чтобы санкции не распространялись, как минимум, на EN + и «Русал». Возможно, это самый вопиющий пример феномена, известного под названием «Лорды в советах». До сих пор успех не изменял лорду Бейкеру.
С апреля Минфин США уже десять раз откладывал срок введения санкций в отношении связанных с Дерипаской компаний. Последний раз отсрочка была дана 9 ноября, что свидетельствует о том, что санкции против этих субъектов не вступят в силу, пока не начнет работу новый состав Конгресса. Если между Лордом Бейкером и Администрацией Трампа существует по этому поводу некая договоренность, то она может лишь усилить призывы демократов к расширению санкций. При этом от Минфина следует ожидать дополнительных санкций, поскольку представители властных структур США уже сигнализировали о введении новых мер в ответ на химическое оружие и отравление Скирпалей.
Некоторые демократы подвергли критике намерение Трампа выйти из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД), однако эта точка зрения оказалась фактически заглушена. Дело в том, что партии едва ли удастся добиться изменений по этому вопросу. И на это есть две основные причины. Во-первых, Россия уже нарушила Договор, о чем впервые объявил бывший на тот момент президентом Барак Обама. Во-вторых, Палата представителей не обладает полномочиями в области подобных соглашений.
Что касается Украины, Сирии и газопроводов, то по этим вопросам подход демократов к России будет определяться внутренней политикой. Например, вероятный новый председатель подкомитета Конгресса США по делам Европы, Евразии и новым вызовам демократ Грегори Микс в 2011 году стал соучредителем собрания представителей Конгресса, целью которого был поиск новых возможностей сотрудничества с Россией. Сегодня он является одним из наиболее частых критиков политики в отношении России в Палате представителей. Он не только обвинил Трампа в том, что тот препятствует расширению санкций против России, но и назвал Белый дом Трампа «пропагандистской рукой Кремля».
В политике республиканцев в отношении России также будет доминировать внутренняя политика, поляризация которой не предвещает ничего хорошего, препятствуя продуктивной или продуманной дискуссии по поводу стратегии на российском направлении. Как недавно написал эксперт вашингтонского Центра имени Вудро Вильсона Юваль Вебер, «магия этих отношений заключается в том, что они всегда могут стать еще хуже».
