Многие страны мира переживали периоды военных диктатур или колоссального влияния военных на формально гражданскую политику. Например, современная Мьянма совсем недавно была наиболее очевидным примером милитократии — различий между военной и гражданской службой практически не было, большинство государственных постов занимали военнослужащие. До сих пор в Мьянме 25% парламентских мест закреплено за военными.
На первый взгляд кажется, что Россия далека от стран с открытым военным правлением. Однако с начала 2000-х годов, когда бывший офицер КГБ стал президентом России, политики, ученые и публицисты заинтересовались ролью силовиков в России. События 2014 года лишь усилили актуальность вопроса — является ли Россия милитократией?
Силовик силовику рознь
При анализе роли силовых органов в России крайне важно учитывать специфичность этой сферы государства. Силовики — это собирательный термин разных, дезинтегрированных государственных органов, управляющих насилием. С одной стороны, это армия и Служба внешней разведки, чьи основные функции направлены за пределы территории России. С другой стороны, это Прокуратура, Следственный комитет, ФСБ, ФСО, МВД, Национальная гвардия, ФСИН и другие организации, чья главная роль — силовое исполнение государственных решений и поддержание правопорядка. Таким образом, силовые органы структурно отличаются друг от друга целями, идеологией, методами работы, степенью влияния на общество, что затрудняет их аналитическое обобщение.
Отдельные представители силовых органов также отличаются друг от друга. Например, помощник Президента Игорь Левитин 24 года служил в железнодорожных войсках. Согласно публичной биографии, все свои военные годы Левитин занимался строительством железных дорог. Глава Удмуртии Александр Бречалов около двух лет отслужил офицером в Чкаловском гарнизоне, затем стал юридическим консультантом в бизнесе. Наконец, министр МЧС Евгений Зиничев служил в центральном аппарате КГБ, в ФСО, в том числе в личной охране Путина, прошел курсы в Генштабе, а в 2014 году был заместителем руководителя Службы по борьбе с терроризмом ФСБ. Формально всех этих людей можно отнести к силовикам, но в реальности их опыт, восприятие реальности и знание силовых методов существенно различаются.
Учитывая вышеописанные важные ограничения, мы используем логику социальных сетей, когда важнее не индивидуальный опыт каждого чиновника, а социальные связи и обобщенные групповые взгляды на общественно-политическую жизнь.
Непредвиденные управленческие последствия политических решений
В истории России силовые органы всегда занимали важную роль. Как отмечали Ольга Крыштановская и Стивен Вайт, силовые органы (МВД, КГБ и Вооруженные Силы) являлись одними из столпов советской власти, однако решающей роли не играли, несмотря на милитаризованную идеологию СССР. Символично, что четверо из восьми членов ГКЧП были представителями силовиков, но полноценно использовать силовые органы они так и не смогли — в отличие от гражданского президента Бориса Ельцина, использовавшего этот ресурс в противостоянии с Парламентом в 1993 году.
После прихода к власти Владимира Путина в академической сфере начались сражения на тему того, является ли режим Путина милитократичным. В 2003 году Крыштановская и Вайт отметили, что команда Ельцина видела в преемнике проекцию Юрия Андропова, «военного-президента», способного консолидировать государство. Естественно, опорой нового президента стали его коллеги из петербургской администрации и силовых органов. Например, в 2002 году 25% элиты, состоявшей из членов Федерального собрания, Совета безопасности, Правительства и губернаторов, обладали военным образованием, в отличие от 6,7% в 1993. Наибольшее представительство силовики получили в Совете безопасности (58,3% в 2002 году против 33,3% в 1993) и в Правительстве (32,8% против 11,4%). Еще более милитаризованным оказался институт полномочных представителей президента в федеральных округах — пятеро из семи представителей были генералами, 70% их заместителей и 35% федеральных инспекторов в субъектах федерации — бывшими силовиками. Именно полномочным представителям президента была поставлена задача по прямому вмешательству в деятельность регионов, которое во все более централизующейся стране осуществлялось под видом приведения регионального законодательства в соответствие федеральному. Николай Петров, предвидя, что следствием создания федеральных округов станет разрушение молодого российского федерализма и демократии, назвал кадровую политику Путина «мирным военным переворотом».
Тем не менее, нет оснований считать, что милитаризация государственного управления в России была целенаправленной как, например, в странах Латинской Америки. Во-первых, исследователи Гамильтонского колледжа отметили, что Крыштановская и Вайт завысили показатели, допустив неточности в расчетах. К тому же исследователи не учитывали, например, уменьшение влияния «парламентских» силовиков: две палаты Парламента постепенно перестали играть существенную роль в принятии и реализации решений. Во-вторых, как отмечала Беттина Ренц, как при Ельцине, так и при Путине кадровые решения были лишь инструментом для достижения баланса сил между группами интересов и для реализации государственных решений. Устоявшихся демократических институтов формирования элиты не было, поэтому Ельцин передал преемнику не только пост президента, но и персоналистскую систему управления.
Ограниченный воинский контингент
Несмотря на очевидный рост присутствия силовиков в гражданских органах государственной власти в первой срок Владимира Путина, будет ошибочно заявить, что Россия стала милитократией.
Как доказывает Ричард Саква, Россия — это двойное государство, где в формальном поле решения принимаются официальными лицами на основе законов, но в неформальной системе господствуют группы интересов, договорные отношения и неустойчивые союзы. Поэтому создание какой-либо институционально устойчивой, гомогенной и влиятельной группы с одинаковыми интересами крайне затруднено.
Во-первых, силовые органы искусственно раздроблены, их полномочия пересекаются, снижая их способность к кооперации (в том числе для силового переворота). По этой причине периодически происходят «войны силовиков», когда одно агентство пытается серьезно подставить или поглотить другое. Более того, существует неформальное подчинение одних органов другим. Например, однажды один молодой офицер полиции сказал в интервью, что ФСО передала информацию, что в случае пропуска протестующих на Болотной площади, президентская охрана будут стрелять на поражение. Тот с обидой отметил, «нас били с одной стороны спортсмены с цепями, а мы стояли, чтобы с другой стороны „охранники“ не стали стрелять по детям и женщинам, стоявшим за провокаторами».
Во-вторых, внутри каждого органа присутствуют разные интересы. Зачастую это можно заметить в действиях многочисленных «управлений собственной безопасности», когда один отдел нападает на представителей других субструктур. Это не значит, что последние невиновны, однако избирательное правоприменение позволяет наказывать лишь неугодных, а не всех правонарушителей. Таким образом, если пять российских генералов собрались вместе, то, скорее всего, кого-то скоро уволят, а другой получит повышение. Что и произошло буквально в момент написания этого материала.
На страже интересов капиталистической Родины
Специфика российского опыта в том, что представители силовых органов проецируют свое влияние косвенно, зачастую без непосредственного участия в публичной политике.
Более того, следует различать влияние силовиков на политику как борьбу за власть (politics), на политические курсы (policy) и на перераспределение экономических ресурсов. Наиболее исследованным процессом является участие силовых органов в борьбе за публичную власть. Иногда военные приходили к власти при помощи выборов (Уго Чавес в Венесуэле), через переворот (многочисленные перевороты в Перу, Аргентине), либо негласно диспропорционально поддерживая гражданское правительство (Зимбабве).
Гиперболизированное влияние силовиков на политические курсы и экономические процессы негативно отражается на социальном равенстве, экономическом росте и эффективности государственного управления. Например, Transparency International считает, что каждый пятый депутат Госдумы — лоббист силовых органов, а госрасходы на силовиков превышают расходы на здравоохранение в 11 раз, при этом всего ⅓ силового бюджета является публичной.
Наконец, развал СССР и последующий передел экономических активов создал благоприятную почву для обнищавшей некогда «элиты Советского Союза». Дэниел Трейсман показывает, что приход к власти Путина ознаменовал собой создание «силовархов» — особой группы имеющих личные связи с президентом силовиков, которые используют методы спецслужб для получения ультрабогатств. Трейсман подчеркивает, например, что именно таким способом Виктор Иванов (КГБ) получил «Аэрофлот» Романа Абрамовича, Сергей Чемезов (Дрезденская группа) — «Автоваз» Бориса Березовского, а Игорь Сечин поглотил ЮКОС Михаила Ходорковского. Соответственно, совершенно необязательно формально назначать силовиков на руководящие посты в органах власти и крупных компаниях. Сочетание профессиональной слежки, компромата, гибких законов и «ручных следователей» позволяет контролировать экономические и политические процессы без непосредственного давления и формальной экспроприации (как это происходило в странах Африки и Латинской Америки).
По нашим оценкам, в России представителями силовых структур являются 25% всех губернаторов. Степень их «вовлеченности», естественно, различается, начиная от сверхсрочной службы в ВС СССР до генеральских званий с десятками лет опыта работы. Три министерства возглавляются людьми с силовым образованием: МЧС РФ (КГБ и ФСО), МВД и Министерство по делам Северного Кавказа (ВС). Министр обороны Шойгу является гражданским специалистом, если не считать его опыт работы в МЧС. Также силовиком является Юрий Борисов, заместитель председателя Правительства по вопросам оборонно-промышленного комплекса (ОПК). 50% полномочных представителей президента в федеральных округах — силовики (Приволжский, Северо-Кавказский, Сибирский, Южный ФО). Среди глав госкомпаний мы идентифицировали пять человек с силовым опытом: Игорь Сечин («Роснефть»), Сергей Чемезов («Ростех»), Николай Токарев («Транснефть»), Андрей Шишкин («Башнефть»), Сергей Горьков (ВЭБ). Все они получили образование или работали в КГБ. Наконец, силовиками являются три помощника президента, один их которых возглавляет управление, занимающееся контролем за исполнением президентских решений.
Таким образом, по количественным показателям Россию нельзя назвать милитократией, тем более военной/силовой диктатурой. Однако последнее крупное исследование Гамильтонского колледжа дает неутешительные прогнозы — российская военная и гражданская элита считает, что интересы России находятся за ее пределами, кризис в Украине создали США, и именно военная сила является определяющей во внешней политике. Более того, такая «милитаризация головы» сочетается с воздействием силовиков, которое осуществляется через контроль над ключевыми позициями и важными экономическими активами: силовые интересы заметны и в крупных корпорациях, и в государственной власти.
Итак, является ли Россия милитократией? Достаточных оснований так считать нет, но то, что силовики являются первой скрипкой оркестра, сомнений не вызывает.
Первая статья серии «Кадры России» — Человек и проблема: кем и как управляется Россия?
Третья статья серии «Кадры России» — Администрация президента
Четвертая статья серии «Кадры России» — Правительство и Госкомпании
