В июне 2022 года в России был принят новый закон о контроле за деятельностью «иностранных агентов». С позиции сегодняшних дней первая версия «закона об иноагентах» 2012 года кажется вегетарианской. Сегодня иностранные агенты — это и имеющие официальную регистрацию НКО, и неформальные объединения граждан, и СМИ, и физические лица. В 2012—2013 гг. закон в первую очередь критиковали за расширительное определение «политической деятельности», в которую записывали любую публичную активность. Иностранное воздействие при этом фиксировалось понятным наличием на счетах НКО средств, полученных от нероссийской организации. Версия закона 2022 года не только расширяет круг тех, кто может быть признан «иноагентом», но и натягивает расширительную логику и на условия иностранного воздействия — теперь это любого рода «иностранное влияние».
Российский политический режим прошел за время своего существования путь к полному недоверию к любой независимой активности. Попробуем определить, как менялось взаимодействие государства с гражданскими организациями и само сообщество НКО.
Та самая «пятая колонна»
В начале 2000-х путинская администрация выбрала в отношении гражданских организаций стратегию «держать поближе и демонстративно сотрудничать». В 2001 году в Кремле был организован «Гражданский Форум». Форум преследовал цель собрать вместе профессиональные региональные НКО, чтобы «выработать механизмы взаимодействия общественных организаций и власти». Смысл этого мероприятия хорошо вписывался в публичный дискурс, который окружал первые годы президентства Путина — консолидация усилий для укрепления государства и повышения качества жизни. Форум, участниками которого было 5 тысяч человек, конечно, не выработал конкретных «механизмов взаимодействия», но прощупывал, как новая российская власть могла бы работать с гражданскими организациями. При этом в самом сообществе политическая целесообразность участия в нем ставилась под сомнение.
Демонстрация открытости и попытки заручиться лояльностью лидеров гражданского общества закончились после «оранжевой революции» в Украине и других опрокидывающих режимы событий в Грузии и Кыргызстане. Исследователи отмечают, что критическими для Кремля стали участие и мобилизационный потенциал общественных и, в частности, молодежных организаций в событиях в Украине и других постсоветских странах. После этого режим пересмотрел свою стратегию в отношении общественных организаций, перейдя от сотрудничества к дистанцированию и дискриминации.
В 2000-е гг. власти стремились к тому, чтобы взять под контроль молодежные движения или заместить их профильную активность подконтрольными квазиобщественными организациями (GONGO). В эти годы в противовес немногочисленным, но публично активным Национал-большевистской партии или Молодежному «Яблоку» Кремль создает GONGO на всех флангах идеологическо-активистского спектра. Самым громким молодежным проектом становится движение «Наши». Задачами квазиобщественных движений стало канализирование активности в подконтрольные организационные рамки, купирование поддержки целевой аудиторией оппозиционных структур, а также — маргинализация и дискриминация независимой публичной активности.
В это же время распространяется троп «пятой колонны». Известная история про «шпионский камень» стала масштабным публичным обвинением государства в адрес не столько конкретных опытных и авторитетных некоммерческих организаций (Московской Хельсинской Группы, движения «За права человека», общества «Мемориал»), сколько создавала пространство недоверия к независимой общественной деятельности, имеющей альтернативные российскому государству источники финансирования. Прямых репрессий в виде закрытия и ликвидации организаций в этот период еще не было — современные автократии заинтересованы в том, чтобы иметь контроль над оппонентами и повышать свой статус через их маргинализацию. Маргинализацией были заняты провластные организации — в качестве примера можно вспомнить акцию «Наших» с приравниванием к фашистским коллаборантам оппозиционеров, включая лидеров гражданских организаций.
В начале 2000-х государство принимает решение стандартизировать деятельность НКО. Контрольная функция закрепляется за Федеральной регистрационной службой (ФРС). Принятый в 1996 году Закон о некоммерческих организациях предусматривал разнообразие форм и не предъявлял жестких критериев к внутренним организационным делам НКО, порядку и формату работы. С появлением ФРС ситуация стала меняться: служба проводила регулярные проверки НКО, ставшие бюрократическим испытанием для гражданских организаций. Исследование практики исполнения ФРС административного регламента по проверке НКО в 2008 году показало, что критерии и форма проверки являются непонятными для некоммерческих организаций, претензии службы носят формальный характер (отсутствие уведомления о смене адреса организации, отсутствие отчета в ФРС об использованном имуществе и др.). Руководители НКО тогда отмечали, что «испытывают усиление административного вмешательства».
Исследования указывают, что юридические или иные организационные барьеры — это распространенный инструмент автократий по установлению контроля над оппозицией или гражданскими ассоциациями. Гилберт и Мохсени отмечают, что такие внутренние юридические рестрикции предпринимаются в качестве ответов на внешние условия. Авторы показывают, что с 1995-го по 2015 год организационные барьеры в отношении НКО в авторитарных режимах повсеместно нарастали. Принципиальный рост случился именно после волны «цветных революций».
Источник: Gilbert, L., & Mohseni, P. (2018). Disabling dissent: the colour revolutions, autocratic linkages, and civil society regulations in hybrid regimes. Contemporary politics, 24(4), 454−480.
«Иноагенты» и раскол
Первое десятилетие 2000-х вопреки появившимся юридическим барьерам можно назвать продуктивным и успешным для российских НКО. В этот период реализовываются масштабные правозащитные проекты, развивается гражданская экспертиза и общественный контроль. Несколько нестоличных правозащитных организаций объединяются в ассоциацию «Агора». А «Голос» разрабатывает и издает проект «Избирательного кодекса РФ». Все это стало возможно благодаря насыщенной среде, сотрудничеству организаций между собой и наличию негосударственного финансирования в масштабах, позволяющих реализовывать такие проекты. Крупнейшими донорами для российских некоммерческих организаций в это время были международные неправительственные фонды (Фонд МакАртуров, Фонд Форда, Фонд Сороса, Фонд Мотта), а также зарубежные политические фонды (Фонд Белля, Фонд Науманна, NED, MATRA посольства Королевства Нидерландов, USAID).
Сама возможность получить грант от зарубежного фонда свидетельствовала о профессионализме и организационной культуре НКО. Подача заявок на гранты и их реализация требовали от НКО наличия профессионального штата квалифицированных некоммерческих менеджеров, качественного делопроизводства и публичной открытости.
Новый этап воздействия российской автократии на гражданские организации связан с законом об «иностранных агентах», фактической ликвидацией иностранного финансирования и многократным увеличением финансирования НКО со стороны российского государства. Закон об «иноагентах» и последовавший за ним закон о «нежелательных организациях» стали настоящим внешним шоком, который решительно переформатировал сообщество НКО. Исследования воздействия закона на сообщество отмечают, что он повысил риски существования для самих НКО. Многие организации были вынуждены перенаправлять свои внутренние ресурсы от реализуемых проектов и публичной деятельности на внутреннюю безопасность. Приходилось более внимательно отслеживать исходящие потоки, чтобы не давать поводов для включения в реестр «иностранных агентов». Когда первые НКО были включены в список стало понятно, что основные проблемы связаны не столько со штрафами, сколько с организационной рутиной и возможностью Министерства юстиции как профильного ведомства влиять на эффективность деятельности организации. Попадание в реестр влекло за собой штрафы, повышенное внимание проверяющих органов, более частую и детализированную отчетность.
Репрессивные в отношении НКО законы стали триггером для выбора организациями своих траекторий адаптации. Согласно докладу Общественной палаты, количество НКО в России в 2012—2014 гг. сократилось на 33%. Впервые за долгие годы ликвидация, в том числе по собственной инициативе, стала одним из распространенных способов решения проблем НКО. При этом часть из ликвидированных организаций продолжили свою деятельность без образования юридического лица, чтобы находиться ниже организационного радара государства. Однако большая часть НКО приняли решение об адаптации к новым условиям и отказались от зарубежного финансирования. Исследования показывали, что наибольшему воздействию закона подверглись активные и заметные региональные организации. Государство показало свою принципиальность в отношении выполнения этого закона. Конфронтационная стратегия отдельных НКО в перспективе плохо на них сказалась. Это стало сигналом для других организаций — скорее принимать новые правила игры. При этом закон не только организационно повлиял на НКО, но и изменил атмосферу в сообществе: само отношение к закону стало маркером лояльности или нелояльности режиму. Бывшие партнеры по общим проектам перестали приглашаться и приходить на мероприятия друг друга, а взаимные обвинения в продажности или недальновидности стали общим местом в сетевых дискуссиях.
Параллельно с расколом внутри некоммерческого сектора по поводу закона об иноагентах произошел раскол и по поводу отношения к государственному финансированию. Государство за десять лет увеличило финансирование НКО с 1 млрд рублей в 2011 году до 11 млрд в 2020-м — и это только по линии Фонда президентских грантов. Видя опасность в независимой активности и финансировании со стороны зарубежных фондов, режим полностью заместил финансирование НКО собой, поставив общественную активность под организационный контроль. Представители некоммерческого сектора отмечали, что «президентский грант» хоть и позволяет реализовывать проект, но формирует при этом зависимость от государства и подконтрольность ему, в том числе в части выбора проблематики для заявки на грант. Президентские гранты или финансирование со стороны региональных администраций сильно повлияли на интерпретацию публичной активности НКО со стороны властей. Публичное выражение позиции, противоречащей административной, стало восприниматься как проявление нелояльности, которое должно сказаться на получении НКО финансирования на реализацию социальных проектов.
Такое положение вещей с законом об «иноагентах» и почти полным государственным финансированием способствовало поляризации сообщества: для одних это стало поводом для политизации и публичного выражения нелояльности режиму, другие приняли тактику сотрудничества для реализации проектов и защиты прав своих целевых аудиторий. Большие коалиции НКО, которые существовали до 2012 года и были нормальной практикой взаимодействий внутри сообщества, стали немыслимы ввиду наличия входного барьера в виде отношения к режиму.
Квази-активизм и «приводные ремни»
Новая версия закона об «иноагентах» создает впечатление взятия под полный контроль гражданской активности любого рода, не только НКО. При этом наметились тенденции, которые указывают не просто на использование режимом НКО в своих интересах, но на замещение сообщества гражданских объединений государственным негосударственным активизмом.
Показательные иллюстрации здесь — учреждение детского общественного движения «Большая перемена», наблюдательный совет которого возглавил Владимир Путин, а также переформатирование Общества «Знание», наблюдательный совет которого возглавил Сергей Кириенко. Оба примера иллюстрируют, что на текущем этапе воздействия государства на некоммерческий сектор (уже с багажом маргинализации профессиональных НКО, организационного контроля, иноагентских рестрикций и тотального государственного финансирования) задача состоит в замещении гражданского общества подконтрольными институциями, «приводными ремнями». Если в начале 2000-х GONGO соседствовали и конкурировали с реальными НКО, то в 2022 году речь идет о том, что GONGO станут ключевым инструментом государства по управлению гражданским обществом.
Построенная в России политическая система нуждается именно в «приводных ремнях» в силу режимной трансформации. С началом войны в Украине режим начал движение в сторону закрытой автократии, что несет за собой и перестройку в балансе между государством и обществом. Кристофер Херлин писал, что институционально более устойчивые автократии стремятся к замещению общественной активности организациями, которые являются прямыми продолжениями государства. Типичные примеры здесь — Китай или Советский Союз с их разветвленной сетью «приводных ремней» партии в виде профсоюзов, экологических, досуговых, спортивных или волонтерских объединений. Смысл «приводных ремней» — не просто направить в контролируемое русло потенцию общественной активности граждан, но и полностью заместить независимую активность государственным негосударственным активизмом.
Путинский режим исторически испытывает дефицит доверия к НКО, поэтому для большей устойчивости он заинтересован сделать общественные организации прямым своим продолжением. Если «Большая перемена» и «Знание» окажутся не единичными примерами, то в будущем можно ожидать появления других вертикализированных и подконтрольных власти квазиобщественных организаций.
