2021 год стал поворотным в климатическом позиционировании России. Если до этого Москва занимала скорее оборонительные позиции в вопросах борьбы с глобальным потеплением, то сегодня неизбежность декарбонизации была признана на высшем уровне. Началась спешная работа над нормативной базой российской климатической политики. Однако несмотря на в целом правильный курс, движение могло бы быть более смелым.
Смена ориентиров
Первым и основополагающим российским документом в сфере климата является Климатическая доктрина 2009 года. Она официально признает существование глобального потепления и ведущую роль деятельности человека в процессе климатических изменений. В ней перечислены самые базовые положения: от необходимости задействовать научный ресурс для прогнозирования и адаптации к изменениям до развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) и снижения углеродных выбросов в атмосферу.
Что касается более специфического законодательства, где помимо общих положений представлены конкретные шаги, большинство ключевых документов в этой сфере находятся на стадии принятия или переработки. Фактическая работа над климатической законодательной базой началась только в 2020 году, по следам ратификации Россией Парижского соглашения по климату (2019 г.). Эта работа активизировалась в 2021 году после послания Владимира Путина Федеральному собранию. В нем президент особенно подчеркнул необходимость разработки экологической нормативной базы.
Показательно, что Стратегия долгосрочного развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, утвержденная только в прошлом году, уже серьезно пересматривается. В первоначальной версии документа Россия планировала увеличение эмиссий CO2 до 2030 года во всех четырех сценариях и постепенное их снижение к 2050 году только в двух из них. Теперь же «базовый» сценарий этого документа предлагается расценивать как «консервативный». Помимо нового «базового» и «интенсивного», в документ добавится «максимальный» сценарий.
В 2020 году был утвержден национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года. Также существует ряд дорожных карт и программ поддержки возобновляемой энергетики, включая производство водорода.
Переоценке подвергается и проект комплексного плана повышения энергоэффективности российской экономики, представленный год назад. В частности, в него добавят акцент на снижение выброса парниковых газов. На данном этапе обсуждения целевым показателем по снижению выброса СО2 является 150 млн ежегодно.
В июне 2021 году Госдума приняла закон об ограничении выбросов парниковых газов. Предприятия, которые выделяют в атмосферу более 150 тонн углекислого газа (СО2) в год, будут обязаны предоставлять отчеты в органы исполнительной власти. Примечательно, что закон ни к чему более не обязывает эти компании. Они лишь «вправе» реализовывать климатические проекты, за что на их счет будут начисляться углеродные единицы, которые в теории могут сулить владельцам некие льготы и поощрения от правительства.
Наконец, в обновленной стратегии национальной безопасности России, принятой в июле 2021 года, впервые обозначена необходимость диверсификации и развития российской экономики на основе использования низкоуглеродных технологий. Климатические изменения в ней названы прямой угрозой российской безопасности.
Поддержка ВИЭ: поощрять или штрафовать?
Общие положения климатической политики России в имеющемся законодательстве в целом прописаны верно. Главный недостаток, который сводит на нет все усилия по декарбонизации, — это чрезвычайная осторожность, попытка отодвинуть достижение целей на длительный, а то и на неопределенный срок, а также скупое финансирование соответствующих инициатив. Показательный пример — программа поддержки ВИЭ.
Первый этап поддержки возобновляемых источников энергии стартовал в России в 2014 году и был рассчитан на период до 2024 года. Прошедшим отборочный этап проектам государство гарантировало окупаемость инвестиций с базовой доходностью 12% годовых за счет повышенных платежей оптовых потребителей. В результате долю ВИЭ в российском энергобалансе удалось повысить почти с нуля до 1,3%. Впрочем, плановые показатели были примерно в два раза выше, поэтому считать ли это успехом — вопрос. Государство, очевидно, было раздражено как постоянным срывом сроков ввода объектов ВИЭ в эксплуатацию, так и невыполнением плана выработки электроэнергии. Бороться с негативными тенденциями на рынке решили привычным способом — штрафами.
До 16 сентября 2021 года должен завершиться отбор проектов на второй этап поддержки ВИЭ, рассчитанный до 2035 года. Уже известно об ужесточении регулирования этой отрасли. Так, в случае невыполнения плана выработки электричества в первый год оператор электростанции может потерять от 30% до 80% от общего платежа. Кроме того, вводятся требования по локализации производства и штрафы за их невыполнение (75−85% от платежей). При этом поставляться за рубеж должно сначала не менее 5% произведенного в России оборудования для ВИЭ, а к 2035 году — не менее 15%. Штраф за срыв этого показателя составит от 10% до 33% от общего платежа. Наказывать планируется не только производителей, но и компании-операторы электростанции, если они будут закупать оборудование у «провинившихся» поставщиков.
Стоит ли говорить, что палочная система нервирует инвесторов. Специфика ВИЭ такова, что количество произведенного ими электричества зависит от погоды, поэтому обеспечить норму выработки и не нарваться на штраф они могут не всегда. То же самое касается целевых показателей локализации и экспорта: игроки на рынке, в том числе зарубежные, расценивают их как дополнительные факторы риска.
Перечень наказаний — совсем не то, что сейчас нужно российским ВИЭ. Создание собственного производства дело благое, но такая стратегия уже не отвечает вызовам времени. Речь не только о глобальном потеплении, но и о введении трансграничного углеродного налога. В перспективе двух-трех лет подобное законодательство начнет действовать в ЕС, а затем, возможно, и в других странах мира. Китай, к примеру, в 2020 году объявил о достижении углеродной нейтральности к 2060 году и начал активно стимулировать энергопереход. В июле 2021 года КНР начала выпускать квоты на выбросы СО2. Это знаковый шаг, говорящий о том, что «тихой гаванью» для поставщиков угля и нефти Китай более не будет.
Если в ближайшей перспективе российские производители не снизят «углеродный след» (то есть выборы парниковых газов в процессе производства), их продукция станет неконкурентоспособной на европейском и, возможно, ряде других рынков из-за высоких углеродных пошлин. Следовательно, задача номер один сегодня — помочь им перейти на чистые источники энергии, повысить энергоэффективность предприятий, внедрить технологии улавливания углерода при производстве. Ее важность и срочность оправдывают закупку компонентов ВИЭ из-за рубежа даже в ущерб политике импортозамещения. Евросоюз абсолютно не чурается массовой закупки компонентов ВИЭ из Китая, благодаря чему и смог ускорить переход на зеленую энергетику.
Между тем даже с учетом всех госпрограмм поддержки возобновляемой энергетики, по оценкам представителей Минэкономразвития, к 2035 году российские объекты ВИЭ будут производить по 25 млрд кВт/ч в год, в то время как предприятия, которые могут столкнуться с европейским «углеродным налогом», потребляют по 145 млрд кВт/ч в год. Очевидно, что целевые показатели по внедрению ВИЭ нужно увеличивать кратно, как и сумму господдержки. На деле же субсидии сокращаются: при первоначальных планах выделить на второй этап программы поддержки ВИЭ 437 млрд рублей, в бюджет заложили только 350 млрд.
Даже госкорпорация «Роснано», у которой есть проекты в сфере производства «зеленого» водорода на Кольском полуострове, жалуется на недостаточные амбиции государства в сфере ВИЭ. В плане правительства по формированию отрасли водородной энергетики не предусмотрено каких-либо специальных мер поддержки производства водорода на базе ВИЭ. При этом для снижения цены на этот вид топлива, который в перспективе будет весьма востребован на мировом рынке, необходима не пара дорогостоящих пилотных проектов, а массовое производство.
Компании из Саудовской Аравии и ОАЭ уже заявили о готовности производить до миллиона тонн водорода в год с соответствующей господдержкой, а местные нефтяные гиганты начали активно инвестировать и использовать свои международные связи для продвижения чистого вида топлива. Россия — прямой конкурент ближневосточных нефтяных монархий на будущем мировом рынке водорода, но все, что у нее пока есть, это довольно рыхлая дорожная карта, умещающаяся на 20 страницах.
Спросить у бизнеса
В России нет недостатков в дорожных картах и масштабных планах, однако на детальном уровне законодательство не разработано. Более того, оно заточено под традиционную электрогенерацию, что иной раз приводит к курьезам. Так, создатели первого российского промышленного ветропарка в Ульяновске столкнулись с законодательным требованием обнести территорию вокруг электростанции забором и заасфальтировать внутриплощадочные дороги. С учетом площади ветропарка (10 на 20 кв. км) стоимость забора обошлась бы примерно в столько же, сколько и сами ветроустановки. Индустриальные регуляторы в итоге вняли доводам бизнесменов, но этому предшествовали долгие и непростые переговоры.
Подобные ситуации — свидетельство того, что в процесс разработки соответствующего законодательства недостаточно включаются небольшие частные компании, которые, в теории, как раз должны стать локомотивом российского энергетического перехода. К частному бизнесу, конечно, иногда прислушиваются, но инициатива диалога исходит снизу, от предпринимателей, которые по тем или иным причинам сталкиваются с проблемами.
Ставка во внедрении ВИЭ на «Росатом», «Русгидро», «Роснано» и прочие госкорпорации не лишена логики: крупные компании обладают людскими и финансовыми ресурсами, порой недоступными их более мелким конкурентам, а также они могут позволить себе поддерживать поначалу убыточные проекты. Однако зарубежный опыт показывает, что без инновационных стартапов и частной инициативы, напрямую заинтересованной в подрыве монополии нефтяных гигантов, энергетический переход на совершить. Соответственно, необходимо создавать «инкубаторы стартапов» на базе ведущих университетов, упростить для них законодательное регулирование, установить налоговые льготы, выделить субсидии конкретно под экологические проекты и активнее консультироваться с частными компаниями.
Кроме того, в процесс энергоперехода важно привлекать зарубежные компании и инвестиции. Не секрет, что в сфере ветровой и солнечной генерации на российском рынке в основном работают зарубежные игроки. Работают, впрочем, весьма осторожно, не спеша перенаправлять сюда значительные ресурсы, несмотря на большой природный потенциал. Плохой инвестиционный климат в России — постоянная угроза санкций, слабая судебная система, отсутствие понятных правил игры — влияет в том числе и на рынок ВИЭ. Гендиректор «Энел Россия» Стефан Звегинцов в начале июня намекал, что компания была бы готова перебросить в Россию более значительные ресурсы, если бы параметры конкурсного отбора на второй этап программы поддержки ВИЭ были известны заранее.
Углеродный кнут и пряник
Очевидно, что ввод «чистых» мощностей должен сопровождаться выводом наиболее неэффективных и «грязных». К таковым относятся угольные электростанции, средний КПД которых составляет всего 33%, а выбросы СО2 в результате их работы — самые высокие среди углеводородов. В Германии, к примеру, был принят закон об отказе от угля к 2038 году. В России же срок вывода из эксплуатации устаревшей технологии не обозначен.
Судя по всему, свою роль в этом играет лоббизм угольной индустрии. Добыча угля в России с 2008-го по 2018 год увеличилась на 30%. РФ наряду с Австралией является одним из крупнейших поставщиков угля на мировой рынок, и, по последней версии Энергетической стратегии до 2035 года, собиралась не снижать добычу, а перемещать ее поближе к азиатским рынкам. Но на экспорт идет только половина добытого, остальное — в топку российских ТЭЦ.
Поэтому дорожная карта по отказу России от угля тоже необходима. Конечно, ставить сроки, сравнимые с германским 2038 годом, для РФ нереалистично, но чем раньше будет начата работа по выведению угля из энергобаланса, тем ближе будет этот срок. Пока же в России существует лишь дорожная карта по сокращению негативного воздействия предприятий угольной промышленности на окружающую среду, в которой идет речь о совершенствовании технологий добычи угля, но не о ее сокращении.
Стимулировать переход предприятий от подобных источников энергии должна система углеродных кредитов, которая уже широко применяется в ЕС. Попытка создать такую систему заметна в упомянутом выше законе об ограничении выбросов парниковых газов. Однако российская схема (а точнее ее наметки) устроены иначе, чем в Евросоюзе. В частности, государства ЕС выпускают квоты на выбросы СО2 для предприятий. Компании, которые выбрасывают в атмосферу меньше объема по квоте, могут продать «лишние» кредиты. Те же, кто не смог сократить выбросы, вынуждены перекупать квоты, беря на себя дополнительные финансовые затраты. При этом квоты постоянно сокращаются, стимулируя компании к дальнейшему очищению производства. В российском законе речь не идет о выпуске квот, вместо жесткого регулирования предлагается нечто вроде бонусной карточки в супермаркете, которую можно заводить, а можно и нет.
В целом парадоксально, что различные документы в сфере ограничения выбросов СО2 в России не предусматривают штрафов для эмиттеров. Зато на них вполне могут нарваться компании, работающие в сфере ВИЭ.
Что делать
Разумеется, снижение эмиссии углекислого газа — это только один аспект климатической политики. Метан — тоже парниковый газ, который образуется в том числе на свалках, площадь которых в России достигает 4 млн га. Поэтому пробуксовывающая мусорная реформа тормозит и достижение климатических целей. Но это все-таки материал для отдельной статьи. Предложения же в сфере углеродного регулирования можно кратко сформулировать так.
- Кратно увеличить госфинансирование ВИЭ, отменив или снизив при этом требования по локализации, экспорту и соответствующие штрафы;
- Создать научную базу климатических исследований и финансировать научные проекты в сфере борьбы с климатическими изменениями в приоритетном порядке;
- Детально проработать законодательство с учетом специфики зеленых источников энергии, устранить требования-пережитки;
- Создать льготные условия для частных компаний на рынке ВИЭ, как российских, так и зарубежных;
- Ввести квоты на выбросы СО2 и создать «углеродные биржи» для торговли ими;
- Прекратить оказывать господдержку новым нефтяным проектам. Принять дорожную карту по отказу от угля как источника энергии;
- Запустить всероссийскую программу реновации жилья с целью повышения энергоэффективности и стимулировать ответственное поведение потребителей.
Россия действительно занимает первое место в мире по сокращению выбросов СО2 за последние 30 лет, но это не стало результатом специфической климатической политики, которой не существовало даже в общих чертах до 2009 года. Сегодня она находится на стадии выработки, и при должной смелости у РФ есть шанс создать законодательство, которое не будет уступать аналогичному регулированию в других государствах.
* Данная статья является частью цикла «Реформы», подготовленного изданием Riddle совместно с проектом «Рефорум»
