В последние годы граждане независимых государств, образованных на обломах Советского Союза, устремляются в страны Евросоюза не только в поисках работы, с целью получения образования или воссоединения с семьей, но и за убежищем. Квота успешности подобных заявлений составляет всего 1,5−4%, но это не сильно останавливает желающих обратиться за убежищем в ЕС граждан Грузии, Украины и России. В 2016—2017 годы в отдельных странах ЕС было одобрено 19% прошений о предоставлении убежища, поступивших от граждан Украины, российских заявителей чеченской национальности, представителей НКО и ЛГБТ-активистов.
Гуманитарные мигранты как основание для отмены безвизового режима между Грузией и ЕС
Всплеск прошений грузин о предоставлении убежища в ЕС пришелся на конец 2017 года, то есть на момент подведения итогов первого года либерализации визового режима между ЕС и Грузией. В период с сентября по декабрь 2017 года граждане Грузии подали небывалое количество заявлений на получение убежища в Испании (18% от общего числа поданных прошений об убежище), Чехии (13%), Ирландии (9%), Швеции (8%), Дании, Финляндии и Швейцарии (по 6%).
Неудивительно, что либерализация визового режима c ЕС была и остается для Грузии задачей со многими составляющими. Начиная с 2012 года важными критериями для введения безвизового режима ЕС-Грузия было подписание и четкое исполнение соглашения о реадмиссии (возвращение граждан Грузии, нарушивших иммиграционное законодательство государств-членов ЕС, обратно в Грузию), выполнение Грузией обязанности по постоянному и всестороннему информированию населения об особенностях безвизового режима с ЕС, а также активизация уполномоченных служб страны по борьбе с международной преступностью.
Сама идея расширения безвизового пространства ЕС на восток была сопряжена с опасениями и сомнениями среди государств-членов ЕС. Нужно честно сказать, что за нежеланием расширять безвизовое пространство в восточном направлении был страх перед увеличением потоков нерегулярных мигрантов и угрозой наплыва криминальных элементов в европейские государства с востока. Поэтому в законодательство ЕС в феврале 2017 года были внесены изменения, расширяющие основания и упрощающие процедуру приостановления и отмены либерализации визового режима. Изменения, вступившие в силу 28 марта 2017 года, предусматривают приостановление либерализации визового режима ЕС с третьими странами в следующих случаях:
- когда наблюдается прирост (более 50%) нерегулируемой миграции и/или граждане третьей страны нарушают иммиграционные правила по пребыванию в странах- членах ЕС;
- когда наблюдается прирост (более 50%) прошений об убежище, при этом уровень одобрения прошений в странах-членах ЕС не превышает 3−4%;
- имеются угрозы для общественного порядка и безопасности стран-членов ЕС.
Спустя год после вступления договоренностей в силу Грузия с 3,7 млн жителей вошла в десятку стран-лидеров, поставляющих гуманитарных мигрантов в страны ЕС. В январе 2018 года граждане Грузии подали 1748 прошений об убежище в странах ЕС; в феврале 2018-го — 1650, в марте — 1613 (против 541 прошения в 2016-ом и 753 прошений в 2017 году). Квота успешности прошений об убежище, поданных гражданами Грузии, невелика — одобряется менее 2% заявлений.
Наплыв гуманитарных мигрантов из Грузии в Европу стал неожиданной «миной» для договоренностей о безвизовом режиме. Однако ожидать отмены безвизового режима ЕС-Грузия из-за наплыва гуманитарных мигрантов в Европу не стоит. Как заметил президент Европейского совета Дональд Туск «готовность грузинских чиновников и политиков сотрудничать с институтами ЕС [для разрешения ситуации] — предпосылка сохранения безвизового режима ЕС-Грузия».
Всплеск гуманитарных мигрантов из Грузии в Европу уже заставил парламентариев страны задуматься об изменениях во внутреннем законодательстве. Отныне возвращение в Грузию мигрантов, чьи прошения об убежище были отклонены в государствах ЕС, будет осуществляться за счет государственного бюджета с последующим вычетом потраченной суммы из доходов «ненастоящего беженца». Внесены изменения и в главу VII закона «Об актах гражданского состояния»: для предотвращения возможности повторного выезда в зону Шенгена и подачи нового прошения о предоставлении убежища после смены фамилии, совершеннолетние граждане Грузии не могут менять фамилию в течение пяти лет после депортации из государства-члена ЕС и/или после возвращения в Грузию в рамках программ реадмиссии.
Украинцы — «забытые беженцы» Европы?
Украинцы не являются «забытыми беженцами» Европы просто потому, что граждане страны устремляются в Европу преимущественно в поисках работы или получения образования. Статистика свидетельствует, что число прошений о предоставлении убежища от граждан Украины в странах Запада и квота их успешности незначительны.
В 2017 году украинцы стали лидерами по числу одобренных прошений на убежище в Польше (280 одобренных прошений, или 50% от общего числа поданных). Граждане Украины вышли на второе место по числу одобренных прошений на убежище в Чехии (35, или 22% от общего числа) и Эстонии (10, или 9%) и на третье место в Португалии (45, или 9%) и Словакии (10, или 13%).
Пик гуманитарных прошений от граждан Украины пришелся на 2014−2015 годы: в 2014 году с просьбой о предоставлении убежища в странах ЕС обратились 14060 человек, в 2015 году — 22040 (против 1055 человек в 2013 году). Большинство прошений были отклонены. Уполномоченные службы стран-участниц ЕС обосновывают высокий процент отказов заявителям из Украины, в том числе ее восточных территорий и Крыма, наличием «внутренней альтернативы на убежище» (internal protection alternative) на территории страны. К снижению потока гуманитарных прошений привело то, что большинство стран ЕС внесли Украину по смыслу ст. 29−31 Директивы EC «О процедуре убежища» (Asylum Procedures Directive) в список безопасных стран.
Великобритания внесла Украину в число безопасных стран в 2014 году, Германия и Голландия — в 2016-ом, Австрия — в 2018-ом. Интересна ситуация с заявителями на убежище из Украины во Франции и Польше. До начала российско-украинского конфликта иммиграционные службы Франции рассматривали Украину как «безопасную страну», однако в марте 2014 году Французского бюро по защите беженцев и апатридов (OFPRA) постановило исключить Украину из списка и признать право украинских граждан на рассмотрение прошений об убежище в полном цикле. К аналогичной ситуации привели реформы польского иммиграционного законодательства в 2015 году, когда исчезло само понятие «безопасной страны» в контексте обращения за убежищем на территории Польши. Несмотря на рекомендации Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) об исключении Украины из списка безопасных стран, иммиграционные службы Болгарии, Великобритании, Люксембурга и других стран по-прежнему рассматривают Украину как безопасную страну.
Сегодня 12 стран ЕС — Австрия, Бельгия, Болгария, Чехия, Дания, Франция, Германия, Ирландия, Люксембург, Мальта, Словакия, Великобритания — имеют концепцию безопасной страны в своем законодательстве, хотя перечень стран в каждом государстве ЕС различается. Смысл этой концепции состоит в том, что прошения на предоставление убежища от заявителей из безопасных стран рассматриваются в рамках одного интервью с уполномоченным представителем иммиграционной службы страны ЕС, после которого принимается решение об удовлетворении или отказе в убежище. Как правило, прошения, отклоненные на основании «безопасности страны» заявителя, могут быть обжалованы и отменены в течение семи дней высшим судебным органом страны-участницы ЕС — например, Высшим административным судом в Австрии или Верховным административным судом в Чехии. Успех пересмотра негативных решений об убежище заявителей из «безопасных» стран не превышает 0,9- 2,5%.
Россияне в поисках убежища в Европе
В феврале 2016 года в государствах ЕС было подано 1208 прошений об убежище от граждан РФ, в феврале 2017-го — 1008, в январе 2018-го — 968, в феврале 2018-го — 825, в марте — 906. И хотя показатели свидетельствуют о слабой динамике в гуманитарной эмиграции из России, вопрос о том, кто и зачем устремляется в Европу за убежищем и, главное, что делать с теми россиянами, кто не является беженцем или лицом, нуждающимся в защите, — остается открытым.
Основными российскими заявителями на убежище в странах ЕС являются жители Чечни, а основная страна приема российских просителей убежища — Польша. Вплоть до 2009 года квота успешности прошений на предоставление убежища от российских граждан чеченской национальности составляла около 6%, в 2016 году — 4%.
В 2017 году 115 одобренных заявлений об убежище или защите, поступившие от россиян, составили 21% всех прошений в Польше, причем в IV квартале 2017 года россияне обошли граждан Украины по числу поданных заявлений об убежище (340 прошений от россиян, или 70%, против 40 прошений от граждан Украины, или 8%). И если украинцев называют «забытыми беженцами Европы», то российских граждан чеченской национальности правильно назвать — «непризнанными беженцами Европы».
До начала гуманитарной волны из стран Ближнего Востока и Африки Польша была страной транзита для гуманитарных мигрантов из России. Попадая на территорию Польши, они не задерживались внутри страны, устремляясь в Германию, Швецию, Францию, Бельгию и другие страны ЕС. Ситуация изменилась в 2014—2016 годы, когда страны ЕС, получившие транзитных гуманитарных мигрантов из России, стали высылать их обратно в Польшу в соответствии с Дублинскими соглашениями, устанавливающими, что «первая страна, территорию которой пересек гуманитарный мигрант несет ответственность за рассмотрение его прошения об убежище». Ситуация с российскими гражданами чеченской национальности на территории Польши стала накаляться и позже не раз становилась предметом судебных слушаний Европейского суда по правам человека в Страсбурге. Результатом судебных слушаний стал пересмотр польского иммиграционного законодательства, включая возможность требования финансовой компенсации по смыслу ст. 407 «Закона об иностранцах» за нарушение прав, включая неразумное помещение под стражу.
В апреле 2018 года Польше пришлось отвечать по делу Зиты Бистиевой и ее троих детей, которые еще в 2014 году были помещены в польский центр содержания иностранных граждан в Кентшине, однако не получив убежище в Польше, уехали из страны в маленький немецкий городок Херне земли Северный Рейн-Вестфалия. Страсбургское судопроизводство постановило выплатить заявительнице и ее детям 12 тысяч евро. В ряде других дел Суд попросил Польшу пересмотреть практику подачи заявлений на предоставление убежища для российских граждан чеченской национальности, устремляющихся через белорусскую границу в Польшу, и привести ее в соответствие со стандартами ЕС.
Сегодня чеченская миграция в Европу — это настоящий вызов европейской бюрократии, сталкивающейся с трудностями интеграции этой группы гуманитарных мигрантов и со сложностями возвращения их в страну происхождения. 1 мая 2018 года европейская программа реинтеграции ERIN анонсировала старт пилотного проекта по возвращению граждан РФ чеченской национальности из Германии, Франции, Швеции и Великобритании в Чечню или другие регионы России. Финансирование проекта утверждено лишь на полгода (до 31 октября 2018 года), потому что сложно предсказать уровень интереса к программе возвращения в Россию и успешность подобной реэмиграции. Этот пилотный проект поддержки возвращения в Чечню или другие российские регионы распространяется только на российских граждан чеченской национальности.
В России координировать и обеспечивать реализацию программы возвращения чеченцев должны московский и грозненский офис религиозной благотворительной организации «Каритас». В рамках программы возвращения предусмотрены различные виды помощи — административное и/или финансовое содействие в поиске работы или открытии собственного бизнеса; социальная и/или юридическая поддержка; поиск жилья и др. Объем предоставляемой финансовой реинтеграционной помощи ограничен и, согласно российскому законодательству, подлежит 13% налогообложению. Размер финансовой поддержки для российских граждан чеченской национальности, пожелавших вернуться на родину в рамках этой программы, зависит от ряда обстоятельств.
Так, ERIN профинансирует добровольное возвращение российских граждан чеченской национальности, в отношении которых имеются подтвержденные документы об их уязвимости и нарушении в правах, в размере 2500 евро. Простое добровольное возвращение будет поддержано в размере 2000 евро, а принудительное возвращение, в том числе по решению иммиграционных служб, — в размере 1000 евро. Принудительное возвращение российских граждан чеченской национальности, в отношении которых есть постановления судов о нарушении общественного порядка, законодательства стран ЕС, и вынесены решения о наказании в виде заключения под стражу, — в размере 750 евро.
Сегодня очевидно, что гуманитарная миграция в поисках убежища в Европу из независимых государств, созданных на обломках СССР, — следствие политических и социально-экономических процессов, происходящих в этих странах. В период с марта 2016-го по март 2018 года за убежищем на территории государств ЕС обратились 22032 гражданина Грузии. В этот же период было подано 19948 прошений от граждан Украины и 35403 — от граждан России. Профиль тех, кто устремляется из государств постсоветского пространства за убежищем в Европу, различен. Среди них немало и тех, кто стремится воспользоваться ситуацией и бежит в страны ЕС не от преследований и угроз, а в поисках лучшей жизни. Именно они низводят важность института убежища и усложняют порядок получения гуманитарной защиты для тех, кто в этом действительно нуждается. Европе не угрожает наплыв новых гуманитарных мигрантов из Грузии, Украины и России, да и отличить одних от других — посильная, хотя и трудная задача для иммиграционных служб стран ЕС.
