В 2022 году вызванный войной экономический кризис затронул экономику нескольких регионов России, но ущерб от него оказался очень неравномерным. Например, в крупных городах резко упал объем розничной торговли. В других регионах индекс промышленного производства Росстата свидетельствует о заметном спаде в отраслях со сложными цепочками поставок, таких как машиностроение и автомобилестроение. Аналогичные проблемы возникли в отраслях, потерявших экспортные рынки, например, в лесозаготовке, угледобыче и металлургии. В определенной степени это повлияло на региональные бюджеты уже в 2022 году. Поступления корпоративного подоходного налога, выступающего одним из основных источников так называемых собственных доходов, начали падать во второй половине года. Большинство регионов завершили год с небольшим бюджетным дефицитом. В целом, однако, налоговые поступления и трансферты из федерального бюджета в течение года выросли достаточно, чтобы регионы не испытали серьезных бюджетных проблем. Планы по расходам были выполнены на 87−98%, что можно назвать стандартным показателем.
Важно отметить, что в то время как регионы сталкивались с растущим спектром фискальных обязательств, включая финансовую опеку (расходы на восстановление нормальной жизнедеятельности) над оккупированными территориями и покрытие финансовых последствий военной мобилизации, федеральный бюджет взял на себя большую часть расходов на вторжение в Украину. В 2023 году ситуация может измениться по двум причинам. Во-первых, в обозримом будущем налоговые доходы регионов будут продолжать падать. Во-вторых, поскольку федеральный бюджет приоритизирует военные расходы и расходы на безопасность, ожидается, что региональные бюджеты возьмут на себя большую долю расходов, связанных с кризисом.
Бюджетная политика России на 2023 год опирается на новый нарратив администрации президента о войне, который Путин изложил в своей речи перед годовщиной вторжения. Суть его такова: происходящее — не выбор России, а всего лишь обстоятельство, к которому политика и экономика должны будут приспособиться. В то же время в основе военной и финансовой стратегии правительства по-прежнему лежит убеждение, что Россия может и будет превосходить Украину и Запад в силе воли и ресурсах. По сути, президент просит всех, начиная от элиты и до самых низких этажей социальной пирамиды, принять войну как непреложное на данный момент обстоятельство в обмен на перспективы ближайшего будущего, когда ситуация стабилизируется или станет даже лучше прежней. Такое мышление позволяет федеральному бюджету увеличивать расходы даже если неясно, как он будет финансировать раздувающийся дефицит, а также ставить в приоритет расходы на нужды армии и служб безопасности за счет расходов на национальную экономику и изменять налоговую систему без какого-либо учета долгосрочных последствий для инвестиций.
Увеличение обязательств по инфраструктуре
Однако пока происходящее совсем не похоже на нормализацию. Потеря европейских экспортных рынков для многих ключевых сырьевых товаров вынуждает российское государство нести серьезные авансовые расходы, связанные с необходимостью ускоренного развития инфраструктуры, позволяющей развернуться в сторону азиатских рынков. При этом рост инвестиций обеспечивается компаниями, спешащими завершить текущие проекты и накопить резервы, и государственными проектами, пытающимися сделать то же самое. Стоимость развития Северного морского пути до 2035 года оценивается почти в два трлн рублей государственных средств. Расширение железнодорожной сети на востоке России обойдется в 850 млрд рублей. Содержание теневого флота нефтяных танкеров, стоимость которого Bloomberg оценивает в $ 2,2 млрд. И это лишь несколько крупных примеров значительных объемов первоначальных капиталовложений. Между тем, федеральное правительство было вынуждено сократить или отложить крупные проекты дорожного строительства. Развитие морских портов также идет с задержками.
Большую часть расходов региональных бюджетов обычно можно разделить на четыре главные категории: национальная экономика, образование, социальная политика и здравоохранение. Именно в эти четыре раздела регионам в прошлом году было предложено каким-то образом уместить новые приоритеты: поддержание работы заводов, субсидирование оккупированных территорий и оплату расходов, связанных с мобилизацией (в том числе семьям мобилизованных мужчин). В своей февральской речи Путин ясно дал понять, что эти приоритеты остаются в силе. Но теперь от регионов также ожидают покрытия расходов на крупные инфраструктурные проекты и усиленного внимания к улучшению жилищно-коммунального хозяйства, состояние которого стало политическим риском. От них также ожидаются усилия по улучшению гражданской инфраструктуры, например, общественного транспорта.
Большинству регионов придется решать эти задачи в контексте продолжающих ухудшаться фискальных перспектив. Поступления корпоративного налога в целом продолжают падать и в 2023 году, а последствия санкций в отношении нефтяной промышленности только сейчас начинают сказываться на регионах. Потенциальный второй раунд мобилизации может еще больше усугубить ситуацию, как и ожидание от российского бизнеса участия в восстановлении оккупированных территорий. Текущее и запланированное повышение тарифов для оплаты улучшений инфраструктуры между тем де-факто является налогом на частный сектор, что еще больше снижает маржу прибыли и, следовательно, налоговые поступления. Ликвидация системы так называемой консолидированной группы налогоплательщиков, которая позволяла компаниям в группе консолидировать свою базу подоходного налога, также может негативно сказаться на регионах.
Исчезающие налоговые поступления и сложный выбор
Уже появились признаки того, что некоторым регионам придется сделать сложный выбор и не единожды. Недавний пример: губернатор Сахалина, одного из богатейших регионов России, попросил Путина о дополнительной поддержке после того, как выход западных компаний из проектов, связанных с СПГ, в прошлом году привел к 23-процентному падению промышленного производства в регионе. Эти потери будут отражены в налоговых поступлениях в этом году. Примечательно, что Путин и губернатор Лимаренко не обсуждали ключевые проекты капитальных инвестиций в регионе, что может говорить о том, что сейчас они находятся на рассмотрении. Некоторые регионы испытывают трудности с индексацией социальных выплат или повышением зарплат бюджетникам. Сообщается, что уже в конце прошлого года несколько регионов сократили расходы, чтобы иметь возможность выплачивать пособия семьям мобилизованных мужчин. Глава Челябинской области Алексей Текслер предложил разрешить регионам списывать бюджетные кредиты в размере расходов на выполнение задач, связанных с войной.
После февральского выступления Путина Дума начала работу над законопроектом, позволяющим региональным бюджетам получать дополнительное финансирование для устранения прорех в бюджете. Было обещано увеличение суммы специализированных инфраструктурных кредитов на 250 млрд рублей. Кроме того, законопроект предусматривает увеличение суммы пятнадцатилетних казначейских кредитов, которые регионы могут взять под 3% годовых, с 250 до 300 млрд рублей. Также предусматривается предоставление средств, зарезервированных в федеральном бюджете на финансирование национальных проектов в 2024 году, в виде казначейских кредитов под 0,1% годовых с автоматическим погашением после президентских выборов 2024 года. С учетом инфляции такие кредиты, по сути, являются бесплатными деньгами для регионов. Однако цели, на которые могут быть потрачены эти деньги, строго определяются федеральным правительством, как и было сказано в речи Путина, а регионы должны дофинансировать проекты из собственных бюджетов.
Таким образом, новые инструменты призваны служить той же цели, которую федеральное правительство преследовало на протяжении последних лет, постепенно заменяя более дорогой региональный долг более дешевыми бюджетными кредитами и специализированными инфраструктурными кредитами: обеспечить регионам дешевый доступ к средствам для реализации приоритетов, установленных федеральным правительством, но без потери финансовой автономии. Устойчивый рост субсидий (привязанных к конкретным целям) по сравнению с грантами (которые регионы могут использовать по своему усмотрению) среди межбюджетных трансфертов в последние годы свидетельствует о движении в том же направлении. Федеральное правительство освобождает регионы от части рисков, забирая себе большую часть контроля, в то время как регионы берут себе средства из федерального бюджета для покрытия собственных дефицитов.
Пока рано говорить о том, будет ли этих средств достаточно для того, чтобы региональные бюджеты оставались на плаву в течение года. Они также должны будут покрыть расходы по всем тем статьям, которые федеральное правительство ожидает от регионов. Можно с уверенностью предположить, что в случае конфликта федеральное правительство захочет, чтобы его регионы отдавали приоритет краткосрочным политическим целям, таким как социальная стабильность перед сентябрьскими региональными выборами и президентскими выборами 2024 года. Поэтому ожидается, что федеральный центр выделит средства, если потребуется, путем чрезвычайных трансфертов, либо позволив регионам более гибко использовать имеющиеся в их распоряжении средства, как это было в последние годы.
Проблема, скорее всего, будет заключаться не столько в общей доступности средств, сколько в ограниченном потенциале управления. Не способное сосредоточиться на чем-то одном чиновничество, которому приходится решать все большее число конкурирующих по приоритетности задач, с большей вероятностью будет совершать ошибки, особенно если у него остается меньше прямого контроля над средствами. Последние годы дали несколько примеров того, как относительно небольшие, но потенциально взрывоопасные проблемы, такие как сбор мусора или обветшание коммунальных сетей, могут стать поводом для выступления региональных элит друг против друга. Сокращения или задержки, затрагивающие государственный сектор, влияют на тех самых людей, на которых власти полагаются в организации выборов и обеспечении того, чтобы люди голосовали за «правильных» кандидатов.
Невозможно предсказать, превратится ли какой-либо из этих рисков в значительную головную боль для Кремля в 2023 году, и если да, то какой. В значительной степени это будет зависеть от того, насколько правдоподобным в глазах россиян окажется упование Кремля на неизбежный крах решимости Запада или Украины. Тем не менее, цель санкций состоит именно в том, чтобы усилить внутренние трения, повысить вероятность конфликта и дорогостоящих ошибок. Вынуждая Кремль задействовать ограниченные ресурсы регионов, санкции достигают именно этих целей.
