Президент США Вудро Вильсон известен тем, что считал санкции альтернативой военным действиям. «Нация, попавшая под бойкот, — это нация, которая вот-вот сдастся», — говорил он в 1919 году. В то время не он один разделял такую точку зрения. После Первой мировой войны многие полагали, что страны-победительницы смогут предотвратить новую тотальную войну посредством экономического давления на потенциальных агрессоров.
Несмотря на некоторые успехи, недостатки санкций как механизма влияния вскоре стали очевидны. Санкции могут оттолкнуть иностранных партнеров и внутренний бизнес; на помощь стране, попавшей под санкции, могут прийти другие великие державы и смягчить их эффект; санкции также могут сплотить население и помочь лидерам соперничающих стран удержать власть. Бойкоты и эмбарго не смогли сломить нацистскую Германию или фашистскую Италию. «На санкции экономического характера мы ответим нашей дисциплиной, нашей трезвостью, нашим духом самопожертвования», — заявил в 1935 году итальянский диктатор Бенито Муссолини, когда Лига Наций объявила эмбарго на поставки оружия и металлов в ответ на итальянское вторжение в Эфиопию. С тех пор подобные заявления повсеместно раздаются от лидеров стран-объектов санкций.
Экономисты Гэри Хафбауэр и Джеффри Шотт составили базу данных более 200 примеров применения одним суверенным государством экономических рычагов с целью изменить политику другого государства. Хафбауэр говорит, что некоторых успехов удалось достичь где-то в трети случаев. Это не означает полного триумфа — речь идет лишь о некотором, зачастую ограниченном успехе.
Опаснее для друзей, чем для врагов
Коллективные действия ожидаемо работают гораздо лучше, чем односторонние санкции. По словам Хафбауэра, если страна вводит санкции без поддержки союзников, то успех санкций падает до примерно одной пятой случаев. Парадоксально, но успех санкций более вероятен, если страна-объект санкций является союзником или тесным экономическим партнером страны, накладывающей санкции. Например, в 1956 году США успешно заставили Францию и Великобританию вывести войска из зоны Суэцкого канала во время Суэцкого кризиса.
Если же страны находятся в соперничестве, то их лидеры могут ожидать наращивания давления и лучше к нему подготовиться. Так, неэффективными были санкции против СССР — по крайней мере, пока СССР еще существовал. Введенное США в январе 1980 года эмбарго на поставки зерна в СССР не остановило войну в Афганистане. Американское эмбарго 1981 года на поставки в Советский Союз газо- и нефтепроводного оборудования не остановило строительство газопроводов и нефтепроводов, которыми Россия и Европа пользуются до сих пор.
Хафбауэр и Шотт исключают из своего исследования меры, призванные оказать давление на конкурентов по бизнесу, например, на страны, активные на некоторых международных рынках. Однако санкции могут иметь двойное назначение. Пример — американские санкции против «Северного потока-2» — газопровода из России в Германию по дну Балтийского моря. Законопроект, принятый обеими партиями в конце декабря в рамках Акта о Национальной Обороне США, подвел под санкции компании и лиц, которые предоставляют услуги по глубоководной трубоукладке для «Северного потока-2». Российский газовый монополист «Газпром», являющийся фактическим владельцем газопровода, немедленно остался без подрядчиков. Последние убрали с Балтики свои суда-трубоукладчики и другое оборудование. В этом году экспорт сжиженного природного газа из США в Европу снизился из-за теплой зимы, последствий борьбы с COVID-19 и больших запасов. Однако в стратегической перспективе американские экспортеры СПГ могут выиграть от этих мер.
Можно сказать, что такие последствия чувствительнее для объекта санкций, чем более общие экономические проблемы. Американские и европейские санкции, возможно, повлияли на процесс принятия решений в Кремле по отношению к Украине. Возможно, они даже предотвратили эскалацию боевых действий. Однако их воздействие в любом случае трудно измерить.
В настоящее время прямое воздействие посткрымских санкций на экономику России минимально. По оценкам МВФ 2019 года, международные санкции, принятые в 2014 году, обошлись российской экономике примерно в 0,2% роста ВВП в год. Снижение цен на нефть оказало на Россию куда более значимый эффект: из-за него рост экономики снизился в среднем на 0,6% в год. В докладе Экономической экспертной группы говорится, что санкции с 2014 года привели к тому, что в 2017 году ВВП России был на 1,8% ниже, чем если бы санкции не были введены. Каждый год эффект этих санкций продолжает снижаться.
Опаснее для населения, чем для диктаторов
Но зачем в таком случае прибегать к санкциям? Иногда цель экономических или персональных санкций против иностранных государств и отдельных лиц — убедить население страны, налагающей санкции, что их правительство ведет эффективную внешнюю политику, поясняет Хафбауэр. Санкции зачастую предназначены для внутреннего потребления, а не для реального воздействия на страну-объект санкций.
Санкции имеют и косвенные последствия. Один из парадоксов торговых ограничений в том, что контрсанкции могут повлиять на торговлю сильнее, чем первоначальные меры. Например, российские санкции на импорт привели к восьмикратно большему сокращению товарооборота с ЕС, чем первоначальные европейские санкции против России.
Санкции имеют и долгосрочные последствия: с одной стороны, они делают власти страны-объекта санкций все более устойчивыми к внешнему воздействию. С другой стороны, они создают долгосрочный отрицательный эффект для обычных граждан. Санкционный опыт Ирана показывает, что ограничительные меры снижают доступ населения к продуктам питания, лекарствам и здравоохранению. В частности, финансовые санкции приводят к дефициту жизненно важных лекарств, что сильнее всего ударяет по беднейшим слоям населения. Санкции также устанавливают «невидимые барьеры» для научных исследований, что влияет на многие важные области науки в стране-объекте санкций.
Немецкая альтернатива
Одна из часто игнорируемых и спорных альтернатив экономическим санкциям — подход, который отделяет политику от экономических и торговых отношений. Этот способ влияния на другие страны (фактически противоположный американскому подходу) применяет, например, Германия. Подход Германии к отношениям с Россией имеет давние традиции и обусловлен общим стремлением к взаимовыгодной внешней политике и взаимовыгодному обмену — экономическому, технологическому и научному.
Немецкая «Новая восточная политика» (Ostpolitik), которую в начале 1970-х гг. представил канцлер ФРГ Вилли Брандт, была основана на идее «изменений посредством сближения» (Wandel durch Annäherung). Несмотря на множество конфликтов на политическом фронте, германско-российские газовые проекты не сворачивались никогда. Даже сейчас, после покушения на жизнь Алексея Навального, Германия не готова расставаться с принципом отделения экономики от политики. После некоторых колебаний немецкое правительство вернулось к своей прежней позиции, согласно которой «Северный поток-2» — коммерческий, а не политический проект.
Некоторое сходство с этой политикой можно увидеть в инициативе «Партнерство ради модернизации», которую продвигал в конце 2000-х гг. тогдашний министр иностранных дел Германии и нынешний ее президент Франк-Вальтер Штайнмайер. Учредительные документы «Партнерства ради модернизации» обещали европейскую технологическую помощь России, в то время как Россия обещала провести институциональные изменения, реформировать систему правосудия и усилить борьбу с коррупцией. Этот подход вскоре стали считать безнадежно наивным, однако, возможно, он просто сильно опередил свое время.
Стоит тщательно пересмотреть политику введения экономических санкций против стран, лидеры которых остаются неуязвимыми для давления, в то время как их население теряет доступ к здравоохранению и важнейшим лекарствам. Существуют альтернативы таким серьезным ограничениям, которые направлены именно на те области, где это необходимо.
