Дискуссии о судьбе активов российского ЦБ в Евросоюзе и США не утихают с февраля 2022 года. Сразу после начала полномасштабного вторжения заморозке в западных банках подверглись российские активы на сумму около $ 300 млрд. Государства, под юрисдикцией которых находятся эти средства, сталкиваются со сложной дилеммой. С одной стороны, Украина и многие ее союзники требуют конфискации этих средств в пользу пострадавшей стороны для послевоенного восстановления. С другой стороны, существующие нормы международного права существенно ограничивают возможности операций с суверенными активами государств.
Где и сколько
С февраля 2022 года по всему миру было заморожено суверенных российских активов на сумму от $ 280 млрд (оценка Казначейства США) до $ 300 млрд (по оценкам российской стороны). Согласно данным Reuters, в феврале 2022 года Центральный банк России владел примерно 67 млрд в долларовых активах, 207 млрд долларов в евро и 37 млрд долларов в британских фунтах. Кроме того, в его распоряжении находились 36 млрд долларов в японских иенах, 19 млрд долларов в канадских долларах, 6 млрд долларов в австралийских долларах, 1,8 млрд долларов в сингапурских долларах и около 1 млрд долларов в швейцарских франках.
Из российских активов, содержащихся в евро, около 159 млрд евро (т.е. примерно 82%), находятся в бельгийском депозитарии Euroclear, который фактически является крупнейшим держателем российских суверенных активов за пределами России. Позиция как Бельгии, в юрисдикции которой находится данный депозитарий, так и ряда других европейских стран, в том числе Германии, состоит в том, что в современном международном праве не существует легальных оснований для конфискации российских суверенных активов. Кроме того, представители самого Euroclear выразили мнение, что последствия для всей европейской финансовой системы в случае конфискации активов могут быть непредсказуемыми. Кроме того, они сослались на пример иранских активов, часть из которых заморожена с 1979 года и продолжает находиться в таком статусе.
Буква закона
Вопрос о возможности конфискации суверенных активов государства напрямую вступает в противоречие с достаточно старым принципом международного права, согласно которому существует иммунитет государственной собственности, в том числе активов. Например, в Европейской конвенции о государственном иммунитете (CETS 074, 1972 г.) конфискация имущества одного государства другим прямо запрещена, за исключением случаев, когда-либо оба государства согласны на такую конфискацию и перераспределение собственности, либо собственность используется для коммерческих целей. Технически, Россия не подписывала эту конвенцию, но в обсуждении данной проблемы важными являются не только законы, но и международно-правовые обычаи, то есть сложившиеся практики подхода к вопросу о суверенных активах.
Другой пример такого обычая — Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 года. Хотя формально она не вступила в силу, фактически этот документ является отражением принятых практик и норм международного права. Он же и отвечает на вопрос, может ли считаться вклад ЦБ РФ в депозитарии Euroclear коммерческой собственностью, поскольку на него каждый год поступает прибыль. Конвенция в ст. 21 отмечает, что «собственность центрального банка или иного финансового органа государства не рассматривается как собственность, непосредственно используемая или предназначенная для использования государством в иных целях, чем государственные некоммерческие цели».
Практика конфискации суверенных активов
Прецеденты конфискации иностранных суверенных активов известны в первую очередь в США, которые проводили подобные меры в отношении Ирана и Ирака. Однако сами факты конфискации не могу однозначно служить примером для разрешения текущего вопроса о российских активах. Скорее, они показывают сложность и противоречивость задачи. Отметим, что в истории Евросоюза неизвестна практика конфискации суверенных активов другого государства, поэтому в дальнейшем будем обращать внимание на практику США по данному вопросу.
Первый пример, касающийся Ирана, относится к 1983 году. 23 октября 1983 года в Ливане была взорвана казарма, где проживали миротворцы из США и Франции. Жертвами взрыва стали 307 человек, включая 241 гражданина США. Американское расследование теракта указало на связь террористов с Ираном. После этого начались судебные разбирательства членов семей погибших, которые требовали от Ирана компенсации. Решение в пользу выплаты в размере $ 2,6 млрд было вынесено американским судом в 2007 году, а в 2012 году Конгресс США принял закон, согласно которому выплата должна была производиться из замороженных в банках США активов Ирана — причем как из государственных ($ 1,68 млрд), так и из коммерческих ($ 1 млрд). Данное решение Иран снова оспорил. На этот раз разбирательство дошло до Верховного Суда, который в том же 2012 году вынес решение в пользу выплаты за счет иранских активов. В 2019 году Конгресс США принял новый закон, призванный упростить процедуру изъятия иранских государственных активов в пользу семей жертв.
Разбирательства между Ираном и США продолжились в Международном суде ООН в Гааге в 2016—2023 гг. В марте 2023 года суд постановил, что американские власти не вправе использовать замороженные активы иранских коммерческих компаний для выплаты компенсации семьями пострадавших. Что касается вопроса о средствах Центрального банка Ирана, то суд заявил, что он находится вне его юрисдикции. 13 ноября 2024 года Апелляционный суд второго округа США отменил решение о взыскании $ 1,68 млрд с Центрального банка Ирана (Банк Маркази), ранее вынесенное в пользу семей американских военнослужащих. Суд постановил, что нижестоящий судья не рассмотрел важные вопросы законодательства штатов, прежде чем вынести решение против Банка Маркази. Кроме того, суд указал, что федеральный закон 2019 года, направленный на облегчение изъятия иранских активов за рубежом, не отменяет суверенный иммунитет Банка Маркази и не предоставляет юрисдикцию для данного дела. Дело было возвращено в нижестоящий суд.
Второй пример связан с Указом Президента Джорджа Буша о конфискации активов Ирака от 20 марта 2003 года. В своем решении Джордж Буш ссылался на два акта: Акт о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA), который предоставляет президенту право вводить экономические санкции и конфисковывать активы иностранных государств в интересах национальной безопасности, и Акт о национальных чрезвычайных ситуациях (NEA), позволяющий объявлять чрезвычайное положение и принимать специальные меры, включая изъятие собственности. Согласно IEEPA, полномочия по конфискации собственности, находящейся в юрисдикции США, даются Президенту США в том случае, когда «Соединенные Штаты участвуют в вооруженных действиях или подверглись нападению со стороны иностранного государства или иностранных граждан».
Отметим два важных момента. Во-первых, в самом Указе Президента прописывалось, что не конфискуются активы и собственность Ирака, используемые для дипломатических и консульских функций. Во-вторых, в том же Указе было упомянуто, что конфискованные средства на сумму $ 1,4 млрд будут направлены на восстановление и помощь гражданам Ирака. В мае 2003 года, согласно данным Госдепартамента США, данные активы начали поступать в Ирак, и к сентябрю средства были потрачены на выплату пенсий, зарплаты государственных служащих и гуманитарную помощь жителям Ирака.
Оставляя в стороне вопрос об эффективности использования этих средств и решение данного вопроса за иракский народ, следует признать, что иракский кейс не похож на российский. Поэтому его повторение в прямом смысле невозможно. Особенно с учетом того, что согласно самому Указу Буша, изъятые средства предназначались Ираку, его гражданам. Вопрос же о возможной передаче средств от России к Украине представляет собой другую, гораздо более сложную и противоречивую процедуру.
Текущая политика и возможности конфискации
В апреле 2024 года Палата представителей США приняла закон № 118−50, согласно которому президенту США поручено активно работать на двустороннем и многостороннем уровнях для координации политики, связанной с конфискацией и перераспределением суверенных активов Российской Федерации в ответ на ее действия, подрывающие суверенитет и территориальную целостность Украины. Закон предусматривает возможность создания международного механизма для изъятия или использования российских активов в интересах Украины, а также подчеркивает, что такие меры соответствуют национальным интересам США и международному праву.
Однако с тех пор не поступало никаких сведений о реализации данного закона, то есть положение о конфискации российских суверенных активов в США (в законе их сумма указана в размере от 4 до 5 млрд долларов) остается пока лишь на бумаге. Но даже если такая мера будет имплементирована, вспоминается иранский кейс: несколько законов, ранее принятых Конгрессом, вполне могут быть оспорены в американском апелляционном суде. В том, что Россия попробует использовать судебные инструменты для оспаривания данного решения, сомневаться не стоит.
Заключение
Полномасштабная война России против Украины, продолжающаяся почти три года, принесла огромные разрушения, экономические и гуманитарные потери украинской стороне. Вопрос о компенсации данных потерь и урегулировании отношений двух стран после достижения мирного соглашения будет и должен обсуждаться и решаться в рамках переговоров. В то же время действия по конфискации российских государственных активов наталкиваются как на отсутствие соответствующих правовых инструментов, так и на достаточно спорную практику конфискации суверенных активов в прошлом. Отметим, что помимо собственно юридических ограничений для такого шага, существуют еще и политические. США и ЕС с февраля 2022 года крайне осторожно подходили к проблеме эскалации отношений с Россией, стараясь держать ход вооруженного конфликта в определенных рамках. Выход за пределы этих рамок будет противоречить как логике их политики последних трех лет, так и их стремлению привести конфликт к остановке или заморозке. Несомненно, что конфискация российских государственных активов будет шагом к эскалации конфликта, на который в текущий момент ни США, ни ЕС не готовы.
