Сейчас, когда Россия наращивает силы на украинской границе, тема санкций вновь обрела особую актуальность для Запада. С 2014 года США и ЕС неоднократно вводили ограничительные меры против Москвы, пытаясь повысить издержки внешней политики Кремля, однако до сих пор эти санкции в основном ограничивали, но не меняли поведение России. В отсутствие лучшей альтернативы санкции вновь заняли центральное место в западной дискуссии о сдерживании Росси.
Президент США Джо Байден предупредил, что подготовил «всеобъемлющий и значимый пакет инициатив, который очень усложнит» для Кремля вторжение в Украину. В основе этих инициатив лежат «мощные экономические меры». Госсекретарь США Энтони Блинкен намекнул на их возможный характер — это должны быть меры, «от которых мы ранее воздерживались».
В 2014 году Запад принял в отношении России относительно слабые санкции, воздержавшись от наиболее болезненных вариантов. Более примирительная позиция ЕС смягчила коллективную реакцию Запада. В этот раз все может быть иначе. Растущие опасения перед агрессией России вывели на передний план более мощные санкции: финансовые ограничения против российских банков, топливно-энергетических, добывающих и транспортных компаний; запрет въезда и заморозка активов ближнего круга Кремля; санкции против российского госдолга и отключение от SWIFT (как крайняя мера). Еще одним радикальным вариантом может быть остановка работы газопровода «Северный Поток-2». Каждая из этих мер имеет собственные оговорки. Однако, что важнее всего, сила этих санкций будет зависеть от готовности Запада воплощать их в жизнь и терпеть издержки.
Новые секторальные санкции
Действующие санкции против российского финансового и топливно-энергетического сектора крайне ограничены. Они запрещают только определенные операции для конкретных российских банков и поставщиков энергоносителей. Значительное воздействие могло бы иметь введение полных блокирующих санкций в отношении российских банков или распространение финансовых ограничений на крупнейшие российские государственные финансовые учреждения, например «Сбербанк», ВЭБ, ВТБ, «Газпромбанк» и Фонд прямых инвестиций. Это будет иметь последствия для всей российской экономики. Несмотря на разворот России к «незападным» странам, вход на их рынки капитала осуществлен в лучшем случае лишь частично. Азиатские или арабские страны предоставляют не самые благоприятные кредитные ставки. Однако для западных правительств статус «Газпрома» и «Роснефти» может сделать полные блокирующие санкции неприемлемыми. В этом случае все дальнейшие ограничения будут носить более «хирургический» характер. Избежать «сопутствующего ущерба» можно, запретив новые инвестиции или введя санкции против филиалов энергетических гигантов. Предыдущие санкции не затронули добывающую, транспортную и страховую отрасли России. Целью новых санкций могут стать компании, которые находятся в государственной собственности или контролируются государством, например «Алроса» или «Совкомфлот». Можно еще сильнее закрутить гайки, распространив ограничения на экспорт передовых технологий для арктического наземного бурения (в настоящее время ограничения действуют только в отношении шельфовой нефтедобычи). Однако, учитывая европейский энергетический кризис и высокую зависимость США от российской нефти, ограничение нынешних возможностей России по экспорту энергоносителей представляется маловероятным.
Санкции против «ближнего круга» Кремля
В качестве еще одного варианта сдерживания предлагалось ввести персональные санкции против высокопоставленных российских чиновников и «ближнего круга» Путина. Такие санкции сами по себе не изменят политику Кремля. Однако Запад может повысить издержки для олигархов и клептократов и ударить в их «слабое место» — возможность наслаждаться незаконно нажитым богатством за рубежом, ведя роскошный образ жизни и пользуясь высококачественным западным образованием и здравоохранением. Эскалация у границ Украины может возродить внимание к «списку Навального» из 35 высокопоставленных российских чиновников и олигархов. В этот список ключевых кандидатов на санкции входят российские миллиардеры Роман Абрамович и Алишер Усманов, имеющие широкие бизнес-портфолио в России и за рубежом, президент и председатель банка «ВТБ» Андрей Костин и сын директора Федеральной службы безопасности Денис Бортников. Учитывая, что коррупция и нарушения прав человека занимают важное место в повестке администрации Байдена, санкции против российских клептократов могут стать актуальны не только из-за российской агрессии.
Санкции против государственного долга
Дальнейшее ограничение доступа России к западным рынкам капиталов может включать санкции против государственного долга страны. В апреле 2021 года администрация Байдена расширила санкции против российского госдолга на нерублевые бонды на первичном рынке, однако не стала распространять их на вторичный рынок. Причиной этого стала сравнительно высокая доля нерезидентов-держателей российских облигаций, в частности американских инвесторов. До апрельских санкций инвесторы из США были держателями около 7% российских бондов на вторичном рынке. С тех пор доля нерезидентов сократилась из-за продолжающегося риска санкций. С сокращением американских инвестиций в российский рынок облигаций эффективность этой санкционной меры также будет снижаться. На первичном рынке уже доминируют российские государственные банки, например «Сбербанк» или ВТБ, а санкции против вторичного рынка только расширят их влияние. Основным эффектом этой меры станут высокие надбавки на первичном рынке, что приведет к росту выплачиваемых процентов. Однако существуют еще два способа, как можно сделать санкции против госдолга более болезненными: распространить ограничения на торговлю на российские государственные банки и компании и наложить санкции на уже находящиеся в обращении на вторичном рынке российские облигации, выпущенные как в рублях, так и в иностранной валюте. В настоящее время нерезиденты владеют российскими облигациями на сумму $ 42 млрд.
Отключение от SWIFT
Наконец, крайней мерой может стать отключение российских банков от SWIFT. Россия сильно зависит от SWIFT из-за многомиллиардного экспорта углеводородов, которые торгуются в долларах. Отключение пресечет все международные транзакции, вызовет колебания валютного курса и массовый отток капиталов. С 2014 года Россия разработала альтернативы американским Visa и Mastercard, а также базирующемуся в Бельгии SWIFT — Национальную платежную систему «Мир» и Систему передачи финансовых сообщений (СПФС). Если реализуется наихудший сценарий, то «Мир» и СПФС могут заменить западные аналоги для внутренних операций. Однако осуществление международных переводов станет тяжелой задачей. Вероятность применения этого «ядерного варианта» остается низкой. Технически, для осуществления этой угрозы США понадобится координация с ЕС. С юридической точки зрения SWIFT как европейская организация подчиняется решениям Брюсселя, а не Вашингтона. Ранее Европарламент призывал рассмотреть отключение от SWIFT, но эта идея не получила хода в Еврокомиссии. Россия надеется на то, что ее тесная интегрированность с мировой финансовой системой послужит защитой от такой меры. Москва также утверждает, что это приведет к финансовым потерям для самого SWIFT: Россия стоит на втором месте после США по числу участников системы, каждый из которых платит за внутренние и международные переводы.
Учитывая масштаб сопутствующего ущерба, который может последовать за отключением России от SWIFT, американские и европейские чиновники обсуждают несколько менее радикальную меру — запретить России переводить рубли в доллары, евро и британские фунты. Степень влияния подобной меры еще предстоит оценить, поскольку это зависит от ее масштабов — то есть от того, будет ли запрет на конвертацию валют касаться только российских властей, или же это будет всеобъемлющий запрет для всего населения, а также будет ли затронут перевод долларов, евро и фунтов в рубли. Учитывая центральное место доллара США в мировой финансовой системе, запретить конвертирование в доллары будет просто.
Санкции против «Северного Потока-2»
Еще один способ значительно повысить для Кремля издержки эскалации в Украине — остановить ввод в эксплуатацию газопровода «Северный Поток-2». Теоретически возможны экстерриториальные санкции США в отношении этого проекта, однако администрация Байдена выступает резко против такой меры без трансатлантической координации с Берлином. В итоге решение остается за Германией: эта мера потребует политической воли от нового правительства в Берлине. В день переговоров Байдена и Путина американские чиновники подтвердили, что достигли взаимопонимания с Германией по поводу перекрытия трубопровода. Предыдущему немецкому правительству успешно удавалось отделять санкционную политику в отношении России от совместных энергетических проектов, несмотря на различные враждебные действия Москвы. Хотя новое правительство во главе с СДПГ наверняка будет иметь преемственность, «Зеленые» и СвДП отличаются более резкой политикой в отношении России и ее энергетического проекта. В настоящее время сертификация газопровода приостановлена из-за технической проблемы, однако в случае российского вторжения в Украину эта приостановка может стать мощным рычагом влияния для новой коалиции.
Новое бряцание оружием со стороны Москвы и санкционные угрозы Вашингтона будут иметь далеко идущие последствия. Реакция Запада на продолжающуюся эскалацию со стороны России будет определять дальнейшие шаги Москвы. Если санкционный пакет окажется недостаточно значительным и не будет достаточно уверенно реализован, то в дальнейшем противодействовать требованиям и «красным линиям» Кремля будет сложнее. Более масштабные санкции могут сдержать Россию, но не способны заставить Кремль радикально изменить свое поведение. Одними только санкциями этого не добиться, и Запад должен быть готов применять их в сочетании с другими экономическими инструментами.
