С приближением конца 2024 года становится все более очевидно, насколько почти три года полномасштабной войны изменили кремлевские методы регионального управления.
Перестановки в губернаторском корпусе России этой осенью подтвердили тренд, впервые проявившийся весной во время назначений новых губернаторов. Произошел осторожный, но явный шаг к назначению местных кадров с сильными федеральными связями на должности региональных лидеров (в эту схему вписываются назначения Ростислава Гольдштейна в Коми, Марии Костюк в Еврейской автономной области и Юрия Слюсаря в Ростовской области). Эти назначения также свидетельствуют о растущем влиянии оборонно-промышленного комплекса (учитывая связи Слюсаря с РОСТЕХом) и подчеркивают перформативный акцент на продвижении «новой элиты», состоящей из «участников СВО». Среди ветеранов войны в Украине в первую очередь — но не только — получают назначения те, кто имеет сильные задатки в сфере государственного управления. Об этом говорит назначение губернатором Тамбовской области Евгения Первышова, бывшего мэра Краснодара, а также назначение Романа Балашова, заместителем губернатора Липецкой области. Оба воевали в Украине.
Даже назначение Александра Хинштейна вместо Алексея Смирнова на пост главы Курской области спустя всего полгода после начала работы последнего вполне соответствует кремлевской кадровой политике: с точки зрения Кремля, на момент назначения Смирнова Курск не испытывал острого кризиса, и это представление, вероятно, изменилось после вторжения украинской армии и все более явного недовольства местного населения. Очевидно, что свеженазначенный Хинштейн призван сыграть роль жесткого «решателя проблем» при поддержке силовой элиты, подобно Дмитрию Демешину в Хабаровске. Следует учитывать, однако, что в Вологодской области Кремль поручил работу по разрушению местной бизнес-элиты Георгию Филимонову, чиновнику с местными корнями, но с сильной лояльностью федеральному центру.
Затем, в начале декабря, Владимир Путин утвердил изменения в списке KPI, «ключевых показателей эффективности», которые Кремль использует для оценки работы губернаторов. Это первое обновление с начала полномасштабного вторжения (по крайней мере, официальное).
Хотя первым (и, вероятно, самым важным) показателем, за выполнением которого должны следить губернаторы, по-прежнему остается популярность федеральных и региональных чиновников и особенно президента, в новый список вошли четыре показателя, связанные с повышением рождаемости и численности населения (в последние годы этот сюжет занимает все более важное место в ультраконсервативной риторике Кремля). 2024 год был объявлен «Годом семьи» с явной целью стимулировать увеличение численности населения России. Показатель, измеряющий условия для воспитания патриотизма, отражает тот же неприкрытый консерватизм. Еще один новый показатель — «удовлетворенность участников „СВО“ условиями для медицинской реабилитации, переобучения и трудоустройства» — проще говоря, интеграция и социализация участников войны, вернувшихся из Украины.
Несколько губернаторов немедленно отреагировали на новые KPI. В регионах снова начали принимать законы о запрете «принуждения к аборту» — продолжение тенденции, начавшейся в прошлом году. Губернатор Ненецкого автономного округа Юрий Бездудный объявил, что в каждом муниципалитете региона с участниками войны и их семьями будут работать специальные «кураторы». Губернатор Камчатского края Владимир Солодов заявил, что в его регионе увеличатся выплаты ветеранам боевых действий. В декабре на семинаре Мастерской управления «Сенеж» заместителям губернатора, курирующим отношения между губернаторами и муниципалитетами, было предложено создать в своих регионах аналоги «Времени героев» — программы подготовки участников войны к работе в качестве государственных служащих. Эти региональные программы, вероятно, будут включать в себя и профессиональную подготовку, подобно инициативе «Школа героев» в Самарской области, которую курирует губернатор Вячеслав Федорищев, соратник секретаря Госсовета Алексея Дюмина.
Индикаторы или директивы?
В то время как новые потемкинские деревни становятся все более затейливыми, многое остается неясным в практическом смысле: как именно все это будет осуществляться на практике. Неясно, как правительство будет оценивать, насколько «удовлетворены» и насколько «хорошо социализированы» участники войны, особенно если/когда большое их количество вернется в случае прекращения военных действий в Украине. Многие другие показатели определены столь же расплывчато. По крайней мере, четыре из двадцати одного показателя подразумевают, что губернаторы должны стремиться получить какую-то обратную связь от населения. Однако система сбора данных, лежащая в основе жестко централизованного принятия политических решений в России, уже устроена таким образом, что за нее отвечает федеральное правительство. Центры регионального управления (ЦУР), используемые с 2020 года для сбора и анализа жалоб граждан, в оперативном отношении не подчиняются региональным властям и обмениваются данными с федеральным правительством. Дополняющий их цифровой надзор, в том числе мониторинг пространства социальных сетей, также возглавляет федеральное ведомство — Роскомнадзор. Агрегация и анализ данных осуществляются в основном на федеральном уровне.
Вопрос о том, имеет ли это значение с точки зрения губернаторов, также остается открытым. Федеральное правительство следит за эффективностью работы региональных правительств, но свидетельств того, что губернаторы действительно теряют или приобретают должности в зависимости от того, выполняют ли они свои KPI, не так уж много. Возьмем, к примеру, недавно получившего повышение Романа Старовойта, который, будучи губернатором Курской области в 2019—2024 гг., не был особенно «эффективным менеджером» (о чем, в частности, свидетельствуют впечатляющий провал оборонительных укреплений, возведенных в период его губернаторства, и последовавшие за этим коррупционные дела). Однако его упор на последовательное лоббирование в Москве принес свои плоды: в итоге он стал одним из немногих губернаторов технократической когорты, которые в 2024 году получили повышение на федеральные должности.
Помимо сомнительной практической полезности для оценки эффективности губернаторов, KPI могут противоречить и другим ожиданиям, которые губернаторы связывают с федеральным центром. В данном конкретном случае усилия по увеличению численности населения наверняка столкнутся с препятствиями, учитывая, что от губернаторов также ожидают мобилизацию мужчин на войну, перераспределение социальных расходов в пользу участников войны и финансирование оккупированных украинских территорий — и все это при сокращении собственных налогово-бюджетных доходов регионов и федеральных трансфертов, причем последних даже в номинальном выражении. Поощрение миграции — тоже «задачка со звездочкой»: после мартовского теракта в Крокус Сити Холле десятки регионов ввели ограничения для мигрантов, запретив им работать в различных сферах.
Список KPI лучше рассматривать как перечень сигналов региональным политическим менеджерам относительно приоритетных задач. Это результат осознания того, что после почти трех лет открытой войны, которая привела к значительным изменениям (в частности, в распределении внутренних ресурсов, характере и степени политических репрессий и даже кадровой политике Кремля), кураторы внутренней политики нуждаются в определенной ясности. В последние годы губернаторы, особенно те, кто возглавляет регионы, сильно зависящие от федерального бюджета, пытались продемонстрировать свою лояльность президенту и его реальной или мнимой повестке дня, например, участвуя в различных видах провоенной пропаганды. Один из недавних примеров — предложение назвать спортивный центр в честь ракеты «Орешник». Есть и более значимые сигналы с далеко идущими последствиями, такие, например, как проведение антииммигрантской политики. А есть и такие сигналы, о которых губернаторы предпочли бы забыть (например, заигрывания с Евгением Пригожиным до его мятежа и гибели).
Новый список выглядит как попытка дать понять региональным лидерам, какой именно тип сигналов лояльности от них ожидается или приветствуется центром. Следовательно, понимание региональными политическими операторами задания не обязательно означает, что происходят существенные изменения. Назначения участников войны на должности в местных и региональных администрациях стали более частыми, но большинство назначенцев занимают слабые позиции в местных органах власти или ассамблеях, либо курируют такие направления политики, как спорт или социальное обеспечение участников войны. Конечно, есть и исключения, но, похоже, губернаторы в основном рассматривают эти назначения как способ заискивать перед Кремлем, даже если за этими решениями мало что стоит. В качестве примера можно привести недавний случай, когда тамбовский губернатор Первышов назначил своего бывшего начальника штаба из Краснодара Валерия Карасева на ту же должность в Тамбове, при этом он счел важным подчеркнуть, что Карасев — «ветеран войны», хотя в прошлом такие назначения были совершенно обычным делом. Однако при возможности существующие элиты отстаивают свои позиции: на «праймериз» «Единой России» в этом году в нескольких регионах наблюдалась острая негативная реакция в ответ на выдвижения участников войны в региональные парламенты.
Индикаторы слабости
Новый список KPI — хороший пример управления через установление норм или нормотворчество. Перед нами ключевой политический инструмент для перенапряженного автократического правительства, которое способно наказывать конкретных людей за конкретные поступки и таким образом обозначать границы приемлемого поведения, но не уверено в своей способности проводить общую политическую линию в масштабах всей страны. Таким образом, хотя список KPI и прочие методички и делают проекцию власти более эффективной, они также сигнализируют об определенной слабости. Другой пример нормотворчества — реформа муниципального самоуправления, которую Госдума планирует принять в декабре. После того как амбициозный первоначальный проект, предусматривавший, в частности, преобразование тысяч отдельных городских и сельских поселений в муниципальные районы, столкнулся со значительным сопротивлением на местах, теперь выясняется, что вместо того, чтобы провести масштабные изменения за короткий период времени, как планировалось изначально, реформа в основном закрепит централизаторские принципы Кремля, но сроки ее проведения будут сдвинуты, а региональные власти номинально получат право вводить поправки и коррективы, а также препятствовать предложениям, противоречащим духу реформы.
Прилежное следование обновленному списку приоритетов Кремля может иметь и непредвиденные последствия. Самарский губернатор Вячеслав Федорищев, например, заявил, что выпускники «Школы героев» в будущем будут курировать от его имени работу глав муниципалитетов, а в перспективе могут взять шефство и над депутатами региональных парламентов. И то, и другое традиционно является прерогативой региональных элит. Аналогичные вопросы вызывает назначение в начале этого года бывшего донецкого командира Артема Жоги полномочным представителем Путина в Уральском федеральном округе, где расположены многие ключевые промышленные и энергодобывающие регионы России. Оба случая могут быть просто примерами того, как лица, принимающие решения в высших эшелонах власти, возвышают «видных» участников войны, чтобы контролировать укоренившиеся интересы; но со временем сами участники войны могут начать воспринимать себя как «новую элиту» со всеми причитающимися им привилегиями.
И хотя назначения, увольнения и обновленные KPI могут сделать подход Кремля к региональным менеджерам и ожидания от их работы более четкими, это не снимает риск того, что в ответ Кремль получит, прежде всего, перформативную лояльность без особенного доверия к самой системе. Основное обещание реформы управления, проводившейся в течение последних восьми лет, — возможность для губернаторов, которые хорошо управляют своими регионами в соответствии с четким и измеримым набором показателей, продвигаться на более желанные для себя федеральные должности. Сейчас это обещание, похоже, теряет свою убедительность, поскольку на протяжении нескольких лет таких продвижений было очень мало или не было вообще, поэтому губернаторы вполне могут решить, что сейчас им нужно сосредоточиться на поиске влиятельных союзников, как местных, так и федеральных.
