2 августа 2017 года Дональд Трамп подписал закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Цель этого закона заключается не в перечислении недругов США, а в демонстрации потенциальных средств, которые США могут использовать для разрешения международных споров и разногласий. И средство это — не применение ВС, не организация цветных революций, а экономические санкции. Кроме того, субъектный состав потенциальных адресатов закона не ограничивается классическими государствами. Инструментарий закона оперирует всем имеющимся на сегодня многообразием акторов, замеченных вокруг авторитарных режимов. Здесь встречаются такие термины, как олигархи, элиты, доверенные лица, близкие родственники, окологосударственные предприятия
У санкций есть несколько безусловных преимуществ. Во-первых, это мирное средство давления и разрешения споров, применение которого не нарушает Устав ООН. Во-вторых, экономическое принуждение легитимно даже в нынешней парадигме международного права: Международный суд ООН не признавал его нарушающим принцип неприменения силы или угрозы силой. В-третьих, санкции сводят к минимуму расходы налогоплательщиков на внешнеполитические авантюры. В-четвертых, такой подход лишает внутренних критиков из оппозиционных партий одного из аргументов, поскольку цели внешней политики достигаются без единого выстрела и гробов, закутанных в звездно-полосатый флаг. В-пятых, американскому бизнесу и союзникам отправляется четкий сигнал, кто чужой и с кем не следует сотрудничать.
Причина эффективности американских санкций заключается в трех факторах: 1) сила экономической мощи, что выражается в первом месте в мире по ВВП; 2) наличие постоянно действующего органа власти, контролирующего соблюдение политики санкций; 3) страх стать нарушителем санкционного законодательства США. Экономические санкции применяются все чаще, но для самих США открытым остается вопрос об их эффективности и сроке достижения поставленных целей.
«Закон Цезаря» против режима Башара Асада
29 апреля 2011 года президент Барак Обама объявил в США чрезвычайное положение в связи с грубыми нарушениями прав человека в Сирии. Для продления этого статус-кво исполнительная власть США периодически отчитывается перед Конгрессом о предпринятых мерах по ликвидации данной угрозы. В противном случае чрезвычайная ситуация должна быть прекращена в связи с истечением срока давности.
В начале декабря 2019 года американским законодателям стало понятно, что большинство «санкционных» законопроектов могут не пройти Конгресс до конца календарного года, так как лидер республиканского большинства Сената и по совместительству большой санкционный скептик Митч Макконнелл не ставил на повестку дня и на голосование соответствующие инициативы. Под угрозой оказались законопроекты «О защите энергетической безопасности Европы» (PEESA) и «Закон Цезаря о защите гражданских лиц в Сирии». Поэтому законодатели пошли на традиционную хитрость — провели нужные нормы через закон «О расходах на национальную оборону 2020 года» (NDAA). Дональд Трамп подписал NDAA 20 декабря 2019 года вместе с вышеуказанными законами, которые даже следуют друг за другом в тексте.
«Закон Цезаря» вступил в силу 17 июня 2020 года. Имя закону дал не римский император, а засекреченный военный корреспондент, предоставивший властям США многочисленные фотосвидетельства зверств режима Асада и его наемников. «Закон Цезаря» создал инструментарий применения санкций против основных секторов сирийской экономики, а также любой сирийской или зарубежной государственной компании или частной организации, которая взаимодействует с правительством Асада. Закон возлагает ответственность на лиц, «виновных в массовой гибели мирных граждан и многочисленных злодеяниях, включая применение химического оружия и другого варварского оружия».
Задумка этого закона очень хорошо раскрывается на примере закона PEESA, внесенного сенатором Тедом Крузом в начале 2019 года с целью воспрепятствовать активной фазе строительства газопровода «Северный поток-2» по дну Балтийского моря. На следующий день после того, как Трамп подписал NDAA, трубоукладчик — швейцарский судовладелец Allseas — объявил об одностороннем выходе из проекта «Северный поток-2» и его суда покинули акваторию Балтийского моря. Цель закона считается достигнутой — прокладка трубопровода остановлена за 100 километров до финиша. Из-за страха перед вторичными санкциями ни одна из западных компаний не выразила желания занять место Allseas.
Эту же логику законодатель преследует и в «законе Цезаря»: все, кто боится санкций США, должны немедленно прекратить все правоотношения в Сирии и с Сирией.
Почему «закон Цезаря» обречен на провал
С исполнением закона возникнут определенные сложности. Сирийский режим и вся сирийская элита последние десять лет планомерно вносятся в санкционный список SDN. Основные торговые партнеры Сирии — Иран и Россия — тоже находятся под санкциями. Западный бизнес в значительной мере уже ушел из Сирии именно под угрозой вторичных санкций США, так что в дополнительных предостережениях он не нуждается.
Однако имеется проблема с исполнением закона, которая зависит от способности властей США осуществлять экстерриториальный контроль за выполнением его норм. В западной парадигме за соблюдение санкционных предписаний отвечает сам бизнес. Делает это он не только из осторожности, но и под риском вторичных санкций или административных штрафов от американского органа власти, администрирующего санкции, — Управления по контролю за зарубежными активами Минфина (OFAC). OFAC имеет доступ ко всем операциям, совершенным бизнесом через американские банки-корреспонденты, а также к отчетности о замороженном имуществе подсанкционных лиц и совершенных с ними или в их пользу операциях (такую отчетность американский бизнес предоставлять обязан). А там, где нет западного бизнеса и классического банкинга в валюте USD, на нет сходят и возможности OFAC.
Даже экономические контракты, не говоря уже о денежных переводах, не находятся под эффективным контролем американского регулятора и не проходят через западные банки. Поэтому непонятно, кого США хотят напугать новыми санкциями по «закону Цезаря». Вместо привычных банковских операций вторую жизнь в Сирии получила средневековая хавала — неформальная ближневосточная финансово-расчетная система на основе взаимозачета требований и обязательств. Она позволяет перевести деньги в любой валюте в Сирию, например, из России. Для этого нужно передать средства московскому хаваладару, а его брокер выдаст нужную сумму названному получателю в Дамаске. Сирия учитывает опыт Ирана, у которого за 40 лет накопился приличный опыт жизни под американскими и европейскими санкциями. Это и реэкспорт запрещенных товаров через ОАЭ и Турцию; и золото с серебром в качестве оплаты за нефть и товары; и изменение товаротранспортных накладных; и использование диаспор, а также принадлежащих им компаний в соседних странах; и входящие в моду криптовалюты.
«Закон Цезаря» нужен для того, чтобы еще раз зафиксировать массовые нарушения прав человека режимом Башара Асада и послать сигнал о недоступности каких-либо индульгенций для его режима со стороны Запада. Для западного бизнеса это очередной четкий месседж — от нынешнего сирийского режима лучше держаться подальше иначе есть риск попасть под вторичные санкции США. А лично для Геннадия Тимченко и Евгения Пригожина это дополнительное предостережение: продолжение проектов в Сирии отдалит их от исключения из санкционного списка SDN и способно навлечь на них и их компании новые санкции, снять которые не получится до тех пор, пока у власти в Сирии остается Асад.
