Конституционная реформа кардинально изменит взаимодействие России с международными организациями, а больше всего — с международными и иностранными судами. Изменения вносятся в две статьи Конституции. Во-первых, статья 79 дополняется положением о том, что решения межгосударственных органов не подлежат исполнению, если их истолкование противоречит Конституции. Во-вторых, расширяются полномочия Конституционного суда (КС) — именно он будет рассматривать такие дела (ч. 5 ст. 125). КС РФ также будет рассматривать дела о возможности исполнения решений международных или иностранных судов, включая решения органов международного арбитража, если эти решения противоречат основам публичного порядка.
В России уже действует приоритет международного права над российским в случае их противоречия (ч. 4 ст. 15). Существует два условия, при которых Россия не может участвовать в деятельности межгосударственных организаций — если это приведет к ограничению прав и свобод человека, а также если это противоречит основам конституционного строя (ст. 79). Теперь эти ограничения затронут все акты, принятые на основании международных договоров РФ. Помимо этого, устанавливается дополнительное условие для неисполнения решений международных судов — противоречие основам публичного порядка. При этом определять, что же является такими основами, будут правоприменительные органы, в данном случае — КС.
С 2015 года Россия уже может не исполнять решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), если КС признает такое решение противоречащим Конституции. Такие постановления КС выносит по запросу Министерства
Эксперты считают, что нынешние поправки направлены на возможность неисполнения еще одного решения по делу акционеров ЮКОСа. В феврале 2020 года арбитражный суд Гааги признал законным решение международного арбитража в Гааге 2014 года о выплате $ 50 млрд в качестве компенсации акционерам. И хотя у России еще остается возможность обжаловать это решение, а представители ЮКОСа, скорее всего, будут пытаться исполнить его посредством обращения взыскания на имущество России за пределами страны, данная поправка имеет огромное значение для рассматриваемых международными и иностранными судами дел.
По словам русской службы BBC, изменения затронут «всех, кто спорит против России за рубежом в арбитражах и судах: иностранных инвесторов, подрядчиков, поставщиков, граждан и компании». В качестве актуальных дел BBC приводит в пример суды, рассматривающие споры по Крыму, Международный суд ООН, арбитражи по Конвенции по морскому праву. Помимо этого, в список попадут дела, рассматриваемые международными арбитражами. Так, в производстве Постоянной палаты третейского суда, расположенной в Гааге, находится шесть споров по заявлениям против России, включая иск Украины по вопросу прибрежных государств в Черном и Азовском морях и в Керченском проливе, а также иски украинских компаний об утрате активов или инвестиций в Крыму. В 2018 году арбитраж уже присудил группе из 18 украинских компаний компенсацию в размере $ 159 млн, а в 2019 году удовлетворил требования «Укрнафта» о компенсации $ 44 млн.
Пока не совсем ясно, какую стратегию реагирования на эти решения выберет Россия. Можно лишь говорить о том, что КС просто физически не сможет рассматривать заявления о неисполнении всех возможных решений. Значит, какая-то общая стратегия все же будет. Ситуация с исполнениями решений ЕСПЧ выглядит более ясной — во многом из-за давнего противостояния России с Судом, а также из-за уже имеющихся полномочий КС признавать определенные решения ЕСПЧ неисполнимыми.
Дела против России в ЕСПЧ
Россия присоединилась к юрисдикции ЕСПЧ в 1998 году, а первые решения по жалобам против нее были вынесены в 2002 году. Сегодня Россия занимает лидирующие позиции по трем параметрам: число обращений в ЕСПЧ; решения, в которых ЕСПЧ признал нарушение положений Конвенции со стороны России; невыполненные решения.
Сейчас на рассмотрении у ЕСПЧ находится 15 037 жалоб против России, что занимает первое место среди всех стран Совета Европы (или 25% от общего числа жалоб). Всего против России вынесено 2 699 постановлений, в 2 551 из которых (95%) Суд нашел хотя бы одно нарушение Конвенции. Наиболее часто нарушения выявляются по следующим категориям: право на свободу и личную неприкосновенность, запрет бесчеловечного или унижающего достоинства обращения, право на справедливое судебное разбирательство, защита права собственности.
В отсутствие независимости судебной власти в России подача жалобы в Страсбург часто является единственным способом восстановить нарушенные права, пусть и спустя долгие годы ожидания. Большинство жалоб в ЕСПЧ относятся к категории так называемых повторяющихся дел — они касаются одной и той же системной проблемы, которая была или будет поднята в одном из ведущих дел. В случае России такие дела часто касаются необоснованности содержания под стражей во время судебного разбирательства, условий содержания в СИЗО, неэффективности судебного расследования или задержаний на митингах или пикетах.
Ведущие дела затрагивают системные проблемы, по которым ЕСПЧ получил большое количество повторяющихся жалоб. Соответственно, если государство выполнило все меры для исполнения одного решения, все повторяющиеся дела считаются исполненными, а Суд прекращает производство по похожим жалобам. Чтобы постановление считалось исполненным, страна должна принять индивидуальные меры, к которым относятся выплата компенсации, пересмотр дела или помилование, а также меры общего характера, направленные на предотвращение похожих нарушений (изменение законодательства или судебной практики, повышение квалификации судей, инфраструктурные изменения в виде строительства новых зданий для тюрем или судов).
Как Россия исполняет решения ЕСПЧ
Россия является не только лидером по количеству поступивших жалоб и найденных нарушений, но также и по неисполнению постановлений ЕСПЧ. Данные European Implementation Network показывают процент неисполненных в 2010—2019 гг. постановлений, относящихся к категории ведущих дел. За это время Россия не исполнила 89% (218) постановлений по ведущим делам — соответственно, надлежаще исполненными считаются лишь 26. Среднее значение по странам Совета Европы составляет 43%. Среди лидеров по неисполнению также находятся Азербайджан (95%, 34 дела), Венгрия (74%, 47), Украина (67%, 116) и Турция (63%, 154).
Данные об исполнении постановлений по ведущим делам до 2016 года показывают, что Россия почти всегда исполняет индивидуальные меры, публикуя решение ЕСПЧ и выплачивая пострадавшим компенсацию (кроме дела ЮКОСа). Системных изменений добиться сложнее — и тут многое зависит не только от желания властей, но и от типа изменений. Так, исследования показывают зависимость исполнения решений от качества институтов (включая судебную систему), типа избирательной системы, развитости бюрократии, наличия особых мнений судей, а также того, насколько детально написана резолютивная часть постановления.
Меры общего характера Россия принимает нечасто. Чаще всего мы наблюдаем административные и правовые меры (в 27% и 24% случаев соответственно), к которым относятся: принятие планов реформ, а также актов Президента и органов исполнительной власти, создание рабочих групп, обобщение практики Пленумом Верховного суда (ВС РФ), принятие резолюции ВС РФ или определения КС РФ. Законодательные (14%) и практические (10%) меры применяются значительно реже.
Что следует ожидать от конституционной реформы?
Новые полномочия КС РФ будут выборочно использоваться в отдельных случаях, имеющих политическое значение. К ним могут быть отнесены не только постановления по делу Украины против России по поводу Крыма, но и дела, касающиеся более широкого круга заявителей. Такое правоприменение имеет два возможных последствия.
Во-первых, включение в Конституцию положений, отсылающих к традиционным ценностям в виде семьи, Бога и русского народа, может осложнить исполнение решений ЕСПЧ по идеологически конфликтующим делам. Это широкий спектр дел, охватывающий нарушения прав сексуальных и религиозных меньшинств. Например, сейчас на рассмотрении Суда находится дело по жалобе 395 местных религиозных организаций «Свидетелей Иеговы». Сюда же относятся дела, связанные с семейно-бытовым насилием. В 2019 году ЕСПЧ в деле «Володина против России» впервые признал ситуацию с домашним насилием в РФ системной проблемой. Чтобы исполнить это решение, Россия должна принять соответствующее законодательство и реформировать судебную и правоохранительную системы.
Во-вторых, реформа может повлиять на исполнение множества жалоб по повторяющимся проблемам. В таких ситуациях ЕСПЧ объединяет схожие десятки и сотни жалоб в одно производство и признает в них нарушение Конвенции. КС РФ теперь может объединять постановления ЕСПЧ в одно производство и признать их противоречащими Конституции или основам публичного порядка. Такая судьба может постигнуть тысячи жалоб на нарушение права свободы собраний. Помимо этого, отсутствие в законодательстве определения «основ публичного порядка» позволяет КС РФ интерпретировать его в зависимости от каждого конкретного случая, без необходимости поиска противоречия Конституции. Безусловно, это облегчит задачу Конституционному суду, особенно учитывая планируемое уменьшение его состава с 19 до 11 судей.
Конституционные поправки дают России возможность отказываться от исполнения наиболее неприятных решений ЕСПЧ. Но них есть и менее очевидное последствие: закрепление на уровне основного закона возможности неисполнения решений международных судов негативно повлияет на общий уровень развития права в России. Какой смысл существования договоров, если есть вероятность их неисполнения в одностороннем порядке по произвольным основаниям?
