Владимир Путин разнообразил посленовогодние будни в России своим Посланием Федеральному собранию. Российский президент заявил о своем решении усилить власть президента, расширить социальную поддержку молодых семей с детьми, увеличить финансирование учителей, первичной медицины, реформировать систему здравоохранения и макроэкономическую политику.
Если политические решения уже начали реализовывать в конкретном законопроекте поправок к Конституции, то арсенал возможностей для социально-гуманитарных изменений в России куда скуднее. Назначение Михаила Мишустина на должность премьер-министра сигнализирует о доминировании технократического подхода Кремля в госуправлении. Поэтому одним из нововведений нового правительства может стать опора на доказательную политику (то есть основанную на исследованиях и научных расчетах) при принятии управленческих решений. Мода на такую политику началась в западных странах еще 20 лет назад, однако результаты такого подхода неоднозначны.
Что такое доказательная политика?
В сентябре 1999 года культовый политический сериал «Западное крыло» показал американскому зрителю идеального эксперта-политика, президента Джошуа Бартлета. В сериале нобелевский лауреат по экономике Бартлет с помощью своего интеллекта и высоких моральных стандартов руководит демократической администрацией для решения многочисленных личных, национальных и международных проблем. Президент Бартлет — это отражение среднестатистического образа мудрого эксперта-политика, использующего научные знания и убедительную аргументацию для достижения общественного блага. Однако в реальном мире последователей президента Бартлета встретить довольно сложно.
В среднем ученые-политики, сумевшие получить руководящий пост, не более успешны, чем их «обычные» коллеги. При этом спрос на ученых-консультантов, работающих в различных «консультативных советах», аналитических центрах и университетах, только растет. Однако качественная работа ученых-консультантов далека от того, как работала вымышленная администрация Бартлета. В основе доказательной политики лежит подход, который, с одной стороны, основывается на распространении существующих прикладных исследований для использования политиками, с другой — обеспечивает оценку и адаптацию передовых управленческих решений к местным условиям. Таким образом, ученым в реальном мире отводится скорее вспомогательная роль, нежели кресло руководителя в правительстве.
Но что такое доказательная политика как концепция госуправления? Она зародилась после Второй мировой войны в медицине, когда новые открытия перестали приносить крупномасштабные лечебные эффекты, например, как ранее пенициллин для лечения инфекций или инсулин при диабете. Эффективность новых разработок уже не могла быть обнаружена путем простого наблюдения за состоянием здоровья пациентов до и после приема лекарств. Читатель может самостоятельно почувствовать влияние антибиотиков при инфекционной болезни (например, ангине), но, скорее всего, не увидит разницы между пенициллином и тетрациклином без специальных медицинских обследований. Так доказательная медицина стала важнейшей частью улучшения здоровья населения.
Аналогичный процесс произошел с социальными науками, особенно после падения Берлинской стены, которое символизировало триумф капитализма, демократии и либерализма. Эта триада уже присутствует в современных развитых странах, поэтому решение местных актуальных проблем требует продвинутых исследований, которые могут предложить только ученые.
Однако доказательная политика не имеет устоявшегося определения. Одна часть научного сообщества склоняется к тому, что это устойчивая политика разработки и обоснования государственных решений (например, законов) на базе эмпирических данных, собранных и проанализированных при помощи научных методов. Другие исследователи подчеркивают естественную субъективность доказательной политики. Научные исследования совместно с другими более традиционными аргументами (опросы общественного мнения, финансовые данные, оценка предыдущей политики) просто увеличивают «пробиваемость» предлагаемых политиками решений. Таким образом, политический процесс представляется своего рода базаром, где продавцы (политики) предлагают продукты (государственные решения) с «научно доказанной эффективностью».
Поэтому доказательная политика зависит от качества двух критериев. Во-первых, это «доказательства», которые сами по себе могут быть как качественными, так и ниже уровня курсовой работы. Во-вторых, это «политика» (процесс принятия государственных решения), которая может быть как открытой к аргументированным дискуссиям и доказательствам, так и ближе к уровню вечерних политических шоу с драками и нескрываемой ложью. Свойства «доказательства» и «политики» взаимодействуют друг с другом как ингредиенты алкогольного коктейля, что может привести как к приятному вечеру, так и к полномасштабной катастрофе.
Доказательная политика в современных государствах основывается на нескольких научных разработках. Во-первых, это экспериментальные исследования — золотой стандарт социальных наук. Например, еще в 1970-е гг. эффективность американских социальных программ была протестирована с использованием крупных экспериментов, результаты которых затем были применены для изменения системы соцподдержки. Со временем эксперименты стали более совершенными и были распространены на другие сферы регулирования, такие как образование, борьба с бедностью и программы международной помощи.
Во-вторых, доказательная политика часто строится на статистических данных, автоматически собираемых государственными структурами. Эти данные содержат десятки тысяч наблюдений, которые могут быть использованы для последующего научного анализа. Это помогает как выявить недостатки политики, так и просто составить детальную картину государственного сектора. Исследование Института проблем правоприменения ЕУСПб, вероятно, является одним из наиболее ярких примеров использования таких данных в России. Институт, основываясь на статистических данных правоохранительных органов, определил, что изъятая полицией масса наркотиков в основном лишь немного превышает минимальные пороги значительного (0−3 года тюрьмы) и крупного (3−10 лет тюрьмы) размеров. Этот случай показывает, что официальные данные могут непреднамеренно выявить проблемы госуправления, особенно если они касаются деликатных вопросов или маргинализированных лиц, не имеющих политического представительства (например, наркопотребителей).
Наконец, доказательная политика открыта к новым научным и технологическим разработкам. Большие данные, искусственный интеллект, поведенческая экономика предоставляют новые возможности для решения общественных проблем. Уже сегодня большие данные используются при защите границ (выявление подозрительных лиц), в полиции (распознавание лиц и прогнозирование мест преступлений) и в налоговом контроле. Доказательная политика помогает быстрее «соединить» новые научно-технологические разработки с государственными решениями.
Однако доказательная политика не может быть решением всех социальных проблем. Во-первых, само научное «доказательство» может быть несовершенным. Качество исследования основывается на честном и правильном применении научных принципов анализа, что невозможно всегда гарантировать и проверить. Во-вторых, политики могут хитро использовать одно «доказательство», игнорируя другие противоречащие ему исследования. Например, пенсионная реформа Владимира Путина опиралась на научно обоснованное решение повысить возраст выхода на пенсию. Однако существовали и другие политически чувствительные решения, которые могли бы высвободить ресурсы для выплаты пенсий, — например, принятие лучших практик по борьбе с коррупцией, снижение расходов на силовой аппарат, оптимизация бюрократии
Доказательная политика в России
Потенциал применения доказательной политики в России не столь очевиден, как может показаться на первый взгляд. Владимир Гельман продолжительное время усердно доказывает, что любое улучшение госуправления в России крайне сомнительно без изменений в политической системе. Она настроена так, что политикам выгодно ориентироваться не на социально-экономическое развитие, а на удержание власти Владимиром Путиным и партией «Единая Россия». С другой стороны, сверхцентрализация власти в России может упрощать целенаправленную разработку «доказательств» с помощью субсидирования привилегированных аналитических центров и облегчать реализацию согласованной «политики» за счет подавления голоса несогласных.
Эту особенность ярко видно на примере российского Центрального банка (ЦБ) и Министерства финансов. Эти структуры являются одними из наиболее эффективных российских государственных организаций. С 2007 года ЦБ и Минфин неоднократно получали международные награды за свои фискальные и денежно-кредитные результаты, которые помогли стабилизировать национальную экономику и уменьшить ущерб от кризисов. ЦБ РФ также является одним из самых независимых институтов в стране. При этом Кремль в любой момент может забрать эту независимость, но не делает этого, руководствуясь приоритетами макроэкономической стабильности. Технократическая фискально-монетарная политика обеспечивает предсказуемость российской экономики, не меняя ее коренных свойств, что является важным приоритетом Кремля.
В более комплексных сферах госрегулирования ситуация несколько сложнее. Например, провалившаяся реформа полиции формально была беспрецедентно публичной, с участием множества экспертов и общественными консультациями. Однако в итоге большинство независимых экспертных советов были отвергнуты или не реализованы, а реформаторский процесс был отдан на откуп самому МВД. Оборонная реформа Сердюкова, созданная при участии экспертов, была реализована лишь отчасти, в основном в сфере улучшения материально-технического и ударного потенциалов. При этом реформа перемолола офицерский корпус, не избавила ВС РФ от неуставных отношений, сохранила проблемную систему военного образования и еще сильнее закрыла ВС от независимого общественного контроля.
Таким образом, «политическая» часть российской доказательной политики неизбежно столкнется с ограничениями, вызванными политикой Кремля. Признанные приоритетными направления могут увеличить свою технократическую эффективность при помощи научных «доказательств», однако любые социально-гуманитарные и политические проекты изменений неизбежно будут пропущены через сито удержания власти, несмотря на советы даже самых блестящих экспертов.
Помимо «политической» части, система производства «доказательства» также является достаточно ограниченной. Во-первых, следует отметить в целом низкое качество системы высшего социально-гуманитарного образования и науки. Комиссия РАН недавно рекомендовала отозвать более 800 «научных» статей, тогда как компания «Антиплагиат» нашла более 70 тысяч статей от российских авторов, опубликованных два или более раз.
Во-вторых, это возрастающая политическая цензура в академической системе. Руководство ведущих университетов назначается правительством или президентом, тогда как профессоров и студентов наказывают за неакадемическую политическую и общественную активность. В целом символическая атмосфера усиливающегося контроля быстро распространяется по академии, заочно цензурируя высказывания и направления исследований в социально-гуманитарной сфере. Например, ведущие российские аналитические организации во внешнеполитической сфере не позволяют себе критиковать стратегические направления внешней политики, предоставляя лишь инструментальные точки зрения на установленный политический курс.
Наконец, в России существует «двойной спрос» с системы государственного консалтинга, который постепенно превращает любой независимый анализ в «переваренный» и зарегулированный федеральной и региональной властью. Если политические советы, откровенно направленные на грубое удержание власти и сформулированные спин-докторами и политтехнологами, сразу идут в администрацию президента, то социально-экономические предложения по улучшению жизни общества обязательно проходят многоуровневый путь обсуждения в целях сохранения стабильности режима Кремля. Например, «независимая оценка качества условий оказания услуг» государственными организациями на самом деле зависимая. Методы и структура анализа устанавливаются государственными организациями, поэтому эксперты выполняет лишь техническую роль сбора данных и написания отчетов.
Признание — царица доказательств. Эта известная в России фраза обретает новый смысл в контексте доказательной политики. Действительно, признание как правил политической системы учеными, так и конкретных консультирующих организаций чиновниками является необходимым и достаточным фактором «доказательного» подхода к разработке государственных решений в России.
Доказательная политика не станет волшебной палочкой Кремля. Образно говоря, России нужно принять неприятный «пенициллин» и только после этого изобретать новые типы модификации государства. Например, отмеченное выше громкое исследование Института проблем правоприменения так и осталось исследованием, не найдя отражения в российской антинаркотической политики. И это проблема не авторов работы, а чиновников и депутатов Госдумы, неспособных независимо изменять политические курсы. Однако в технократических сферах денежно-кредитной и фискальной политики, которые пользуются сравнительной автономией и независимостью, а также в имплементации стратегических внешнеполитических решений можно ожидать усиление эффективности Кремля.
Доказательная политика — это новый выпуск старой модели автомобиля с улучшенным кондиционером и встроенной навигационной системой. Но для успешного движения автомобилю все равно нужны качественное топливо, стабильный аккумулятор и умелый водитель.
