С самого начала полномасштабного вторжения в Украину Россия взяла на вооружение продуманную стратегию обхода санкционного эмбарго. Стратегия заключается в том, чтобы использовать государства, не присоединившиеся к санкциям, для покупки и продажи всего необходимого. Кремль исходил из того, что в многополярном мире всегда можно найти страны, готовые, несмотря на давление Запада, вести дела с Россией. И именно туда можно перенести свои цепочки поставок. Эта стратегия появилась не на пустом месте. У российских политических элит было десять лет, чтобы изучить механизмы применения санкций США и Евросоюзом и выявить их слабые места. С 2022 года Путин публично неоднократно объявлял об этой стратегии, а в самые первые дни большой войны лично обратился к лидерам ключевых для России стран, чтобы обеспечить ее реализацию.
Ставка Путина частично сыграла. России удалось не только восстановить и перенаправить международную торговлю к новым партнерам, но и найти источники поставок важных для военного производства деталей и компонентов. Несмотря на успешное поддержание и расширение военного производства за счет обхода санкций через третьи страны, России не удалось конвертировать этот успех в победу на поле боя. Западные правительства не прилагают — хотя вполне могли бы — всех возможных дипломатических усилий в отношении третьих стран, играющих важную роль в помощи России в обходе санкций и считающих свои торговые отношения с Россией вполне правомерными.
Обход санкций в основном осуществляется через теневые и предпринимательские сети, которые используют лазейки в глобальной архитектуре санкций, включая отказ третьих стран признать санкции. Кроме того, случаи обхода санкций зафиксированы в западных странах — в них часто оказываются вовлечены недобросовестные экспаты, имеющие необходимые связи и доступ к подсанкционным компонентам, что позволяет им удовлетворять российский спрос на западные технологии двойного назначения.
Для понимания эволюции стратегии России по обходу санкций необходимо сначала разобраться в механизме самих санкции: кто их вводит и что дает им силу в одних странах, но не в других.
Правовые основания для санкций
Санкции — это правовой инструмент, который в законодательном или исполнительном порядке закрепляет за органами власти страны право включать в черный список любые сделки с иностранными лицами, компаниями (лица и компании часто называются «юридическими лицами» или просто «субъектами») или целыми секторами экономики. Два основных игрока, использующих эти правовые инструменты в контексте войны России против Украины, — Европейский Союз и Соединенные Штаты.
Главный законодательный акт Евросоюза, обговаривающий этот список, — Регламент Совета (ЕС) № 833/2014. Список компаний и физических лиц, на которых распространяется действие закона, регулярно обновляется. В последней редакции Регламента, принятой 16 декабря 2024 года, этот закон насчитывает почти 600 страниц, включая сотни страниц технических деталей о товарах двойного назначения, передача которых в Россию ограничена. Близкие страны-партнеры ЕС, такие как Швейцария и Великобритания, ведут свои списки, дополняющие список ЕС, и пытаются перекрыть лазейки, когда лицо или компания подвергаются санкциям в одной юрисдикции, но не в другой.
Режим санкций, введенный США против России, устроен гораздо сложнее. У одного только Министерства финансов США есть четыре различных программы санкций в отношении России, многие из которых пересекаются и были введены в период прежних спадов в отношениях между США и Россией. Министерство торговли США ведет свой собственный список юридических лиц, подпадающих под торговые ограничения, но он имеет более прямое отношение к американским компаниям, ведущим бизнес в России.
В этом режиме инструментом наиболее широкого и частого применения в контексте войны России против Украины следует считать Указ № 14024. В соответствии с ним Министерство финансов США сохраняет за собой право включать в список SDN OFAC любую компанию или лицо, занимающееся практически любым видом деятельности в российской экономике. Когда говорят о «санкциях против России», чаще всего имеется в виду список SDN (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List, список специально обозначенных граждан и заблокированных лиц, с которыми американским гражданам и компаниям запрещено вести бизнес), принятый OFAC (Office of Foreign Assets Control, Управлением по контролю за иностранными активами). Первоначально, когда он был введен в апреле 2021 года, директива охватывала только оборонную промышленность и оборонные технологии, но по мере продолжения войны власти США добавили в него и другие области экономики, от строительства до бухгалтерских услуг. Американские власти постоянно ссылаются на эту директиву в объявлениях о новых санкциях против России. Эта правовая основа используется не только для включения в SDN российских компаний, но и китайских, турецких, эмиратских, киргизских, сербских, лихтенштейнских и проч.
Власти США утверждают, что этот указ может быть применен практически к любой деятельности, имеющей даже малейшую связь с Соединенными Штатами. Таким образом, США считают, что на основании Указа № 14024 имеют право вводить санкции в отношении практически любого лица, ведущего бизнес с Россией. В связи со сложным и постоянно расширяющимся характером этого списка США время от времени выдают «общие лицензии», которые позволяют продолжать нормальную деятельность с определенными компаниями и секторами (например, газете «Коммерсант» была разрешена подписка). Однако де-факто США стремятся использовать санкции для введения эмбарго в отношении России. Фатальный изъян этого эмбарго заключается в том, что несколько крупных центров мировой торговли к нему не присоединились.
Лазейки в третьих странах
Западные санкции, введенные против России, несомненно, ограничили доступ российской экономики к ключевым товарам и финансовым потокам. Российские официальные лица не использовали бы дипломатический и политический капитал, чтобы добиться отмены санкций, если бы те не наносили ущерб российской экономике. При этом Кремлю удалось заручиться серьезной поддержкой китайских властей, которые непублично разрешили российским субъектам вести деятельность в Китае с целью закупки компонентов и материалов для военного производства в России. Другие страны, такие как Турция и ОАЭ, также помогают России относительно легко обходить санкции.
Россия больше всего нуждается в товарах двойного назначения, таких как микроэлектроника, которая используется для производства военных компьютеров и электронных систем. Наиболее важными из них являются навигационные модули GNSS. Эти модули, которые могут использоваться при производстве интеллектуальных транспортных систем, также применимы при создании навигационных компьютеров для ракет и беспилотников. Российская военная промышленность перепрофилирует гражданские GNSS для навигации баллистических и крылатых ракет. Доступ к этим компонентам через третьи страны, которые не присоединились к режиму санкций, позволяет России продолжать производить высокоточные ракетные системы.
В настоящее время подавляющее большинство электронных компонентов для российской программы производства дронов и ракет поставляется из Гонконга и южного Китая. Общедоступные данные свидетельствуют о том, что отдельные гонконгские компании поставляют электронику на сумму более $ 27 млн российским компаниям, входящим в ВПК или связанным с ним, которые сейчас находятся под санкциями. Реальный объем торговли в этом крупном и очень прибыльном секторе, вероятно, исчисляется сотнями миллионов долларов, если учесть различные крупные сети, базирующиеся в Китае и Гонконге. Многие из этих компаний, возможно, существуют только на бумаге и сгруппированы вокруг небольшого числа пустых офисов в Гонконге, причем, по каждому адресу этих пустых офисов зарегистрированы сотни компаний. Власти Гонконга ведут собственный реестр лиц, контролирующих эти подставные компании, но не спешат обнародовать эту информацию.
Помимо электроники, военные производственные линии в России зависят от поставок современных станков и передовой робототехники. Станки, особенно передовые металлорежущие инструменты, позволяют производить высокоточные компоненты для самолетов и ракет, которые не могут быть изготовлены на российских станках. До начала полномасштабного вторжения в Украину Россия работала над модернизацией своих военных заводов и при этом вынуждена была иметь дело с куда меньшим количеством международных санкций, контролем и надзором. Например, Федеральный центр двойных технологий, который производит твердое ракетное топливо для ядерных ракет, смог не единожды приобрести передовые роботизированные манипуляторы у известной немецкой компании-производителя, принадлежащей китайским владельцам. В самом начале полномасштабной войны за счет поставок той же компании модернизировал свой парк передовых роботизированных манипуляторов и важнейший ракетный завод «Радуга», входящий в состав Корпорации тактического ракетного вооружения.
Из общедоступных данных о ведущих ракетных заводах России можно заключить, что в первые месяцы после начала полномасштабной войны были предприняты серьезные усилия по модернизации серийного производства на заводе «Радуга». Многослойность засекреченных контрактов не позволяет точно определить, что именно было продано и кому после начала вторжения, но создание новых производственных мощностей и модернизация старого оборудования на существующих заводах свидетельствуют о том, что российские высокотехнологичные военные предприятия по-прежнему испытывают острую потребность в современных западных металлорежущих и конструкторских инструментах. Сегодня эту потребность удовлетворяют третьи стороны, способные поставить России все необходимое.
Одно из расследований «Важных историй» показало, что наиболее важными источниками для приобретения станков в Россию были Турция, Южная Корея, ОАЭ и Китай (перечисленные здесь в порядке важности). Турция — ключевой игрок и ключевой узел в этой схеме благодаря своему географическому положению. Работающие от имени российских военных заводов турецкие импортеры или подставные компании, зарегистрированные после 24 февраля 2022 года в Стамбуле и Анталье, могут без особенных трудностей приобретать станки из Италии и Германии, которые были очень популярны в России до войны. Покупатели могут просто солгать, заявив, что конечный потребитель находится в Турции. Оттуда эти станки могут быть отправлены в Россию через бывшие советские республики или ОАЭ. Продажа передовых станков турецким компаниям не является незаконной.
Китайские власти делают все возможное, чтобы защитить своих граждан-выгодоприобретателей этой торговли. Подражая усилиям ЕС 1990-х гг. по защите своих граждан от последствий экстерриториальных санкций США против Кубы, китайские власти в 2021 году приняли закон, согласно которому экстерриториальные санкции не применяются в Китае. Китайские власти утверждают, что, поскольку санкции являются законными распоряжениями других стран, они представляют собой «необоснованное экстерриториальное применение иностранного законодательства».
Таким образом, китайские компании в Китае совершенно законно сотрудничают с российскими военными компаниями, в отношении которых введены санкции. Власти Гонконга открыто заявили, что «односторонние» санкции (то есть не введенные Организацией Объединенных Наций) не имеют юридической силы в Гонконге.
Ситуация с Турцией более неопределенная. Хотя Турция утверждает, что санкции США и Европейского союза не имеют юридической силы в Турции, есть случаи, когда поставки в Россию были остановлены после дипломатического давления. Турция также давно сопротивляется применению США санкций в отношении своих компаний и граждан. В августе 2022 года министр финансов Турции отверг попытки США бороться с турецкими лазейками в российской практике обхода санкцией. В Турции нет законов или директив президента, которые ограничивали бы торговлю с Россией.
Контрабандные сети на Западе
Довольно сложно составить полную типологию лиц, занимающихся контрабандой, но на основе судебных архивов, реестров компаний и анализа списков санкций можно выделить первоначальную схему функционирования контрабандных сетей. Как правило, именно граждане России, управляющие контрабандными сетями на Западе, чаще всего подвергаются аресту и судебному преследованию. Бизнесмены из третьих стран, получающие прибыль от торговли, обходящей санкции, или поддерживающие создание подставных компаний в третьих странах, с подобными правовыми последствиями сталкиваются гораздо реже.
В ноябре 2023 года власти США арестовали членов сети, действовавшей из Нью-Йорка. Номера деталей конфискованных товаров совпадали с российскими системами вооружения, которые используются российской армией в Украине. В другом случае российский гражданин был арестован за отправку военных технологий в Россию через три подставных компании в Гонконге, собственником которых он и был.
В первом случае входившие в нью-йоркскую сеть контрабандисты использовали зоны свободной торговли ОАЭ в качестве одного из основных способов отправки товаров из Нью-Йорка своим российским клиентам. Более сорока зон свободной торговли ОАЭ заслужили сомнительную известность благодаря полному отсутствию прозрачности в отношении владения, что делает их идеальными корпоративными структурами для международного отмывания денег. Эти компании из свободных зон ОАЭ (которые можно создать за относительно небольшую сумму денег из любой точки мира) — излюбленный механизм, при помощи которого российские эмигранты пытаются вывести свои деньги из России на Запад или осуществить импорт западных товаров в Россию.
Некоторые из этих схем представляют собой усовершенствованные версии довоенных. В конце 2022 года власти США разгромили еще одну сеть, действовавшую в Нью-Джерси. Эта сеть, тесно сотрудничавшая с ФСБ, использовала безопасные дома на территории США и подставные компании в Эстонии. Члены сети отправляли товары из США в Эстонию, переправляя их через эстонско-российскую границу по поддельным накладным. Эта схема практически зеркально повторяла махинации другой сети, ликвидированной в 2018 году, которая представляла собой настоящий семейный подряд отца и сына из Нью-Джерси. Согласно документам американского суда, в этом случае контрабандистская сеть, связанная с ФСБ, отправляла в Россию военное оборудование двойного назначения, используя ложные адреса и намеренно вводя в заблуждение таможню о содержимом грузов. Лица, связанные с российскими спецслужбами, проводят аналогичные операции по закупке электроники двойного назначения на территории США по крайней мере с 2008 года.
Эти прямые тактики обхода санкций не могут полностью удовлетворить российские нужды, связанные с поддержкой военной кампании в Украине. Самые резонансные случаи контрабанды, по которым имеются данные, — лишь вершина айсберга. Для ведения войны на истощение России необходимо (со)участие множества бизнесменов и посредников в третьих странах. Эти сторонние бизнесмены и посредники меньше всего подвержены риску ареста и судебного преследования. Их страны либо не заинтересованы, либо просто не имеют возможности преследовать местных бизнесменов, которые действуют в рамках национального законодательства, чтобы помочь России обойти режим западных санкций.
Анализ издержек и выгод
Управление сложной международной цепочкой поставок, находящейся под постоянным давлением западных стран, обходится недешево. Посредники и брокеры, управляющие этими сетями, берут на себя риск попасть под персональные санкции, а иногда и быть арестованными. Бремя этих дополнительных расходов перекладывается на Россию. Перемещение товаров через несколько юрисдикций и необходимость создания новых подставных компаний также увеличивает расходы, поскольку создание эффективной подставной компании может обойтись в тысячи долларов. Кроме того, стоит учитывать еще один фактор — налоги, которые должны платить эти структуры. Кроме того, бизнесмены из третьих стран могут устанавливать для российских клиентов цены куда выше рыночных, зная, что эти клиенты будут вынуждены платить за ввозимые товары суммы, соразмерные потребности в этих товарах и риску их получения.
Для Кремля политические издержки от проигрыша в войне намного превышают заоблачные суммы, которые он готов платить за получение жизненно важных импортных товаров. Ограничить способность России оплачивать поставки важных компонентов могут такие факторы, как девальвация рубля по отношению к другим валютам или снижение цен на экспорт нефти и газа. Шок предложения имеет значение на границах системы, но не станет решающим фактором. Наиболее эффективным способом усилить эффект санкций ЕС и США, направленных на ввоз компонентов систем вооружения, было бы обеспечение исполнения уже введенных санкций и давление на центры обхода санкций в третьих странах с целью прекращения деятельности сетей посредников. До сих пор принудительные меры ограничивались санкциями в отношении отдельных компаний, а не агрессивными и более широкими санкциями, призванными нанести глубокий экономический ущерб. Учитывая важность таких центров, как Гонконг и ОАЭ, для мировой торговли, Евросоюз и США не решаются пойти на подобный шаг.
Для того чтобы ЕС и США ввели санкции с целью принуждения не только России, но и третьих стран к изменению своей политики, потребуется новая политическая логика и воля. В отсутствие более сильного политического давления со стороны элит и общественности, направленного на нейтрализацию угрозы военного восстановления России, экономические выгоды от продолжения торговли с крупными центрами обхода санкций в третьих странах перевешивают издержки более жесткой санкционной политики. Теоретически ситуация может измениться, если российские вооруженные силы начнут захватывать значительно большие территории Украины.
Для выхода из дипломатического тупика в вопросе признания санкций, скорее всего, потребуется стратегия, построенная на сотрудничестве с третьими странами, такими как ОАЭ и Турция, а не на принуждении как главном рычаге воздействия. Одним из способов подрыва стратегии Путина по обходу санкций могло бы стать предложение этим третьим странам позитивных экономических стимулов наряду с угрозой применения жестких санкций или вместо них. Для таких стран, как Китай, угрозы со стороны одних только США не имеют большого значения и будут расценены как эскалация и без того уже достаточно враждебных отношений. Если такие угрозы будут сочетаться с более решительными действиями Евросоюза против китайских властей вероятность принятия каких-либо существенных и чувствительных мер против наиболее вопиющих нарушителей санкционного режима значительно возрастет. Первым простым шагом в этом направлении могла бы стать отправка правоохранительными органами запросов о предоставлении информации о российских подставных компаниях в Гонконге.
Стратегия Путина по обеспечению военного производства жизненно важными компонентами в условиях западных санкций зависит от поддержания отношений с нейтральными странами вопреки противодействию Запада. До тех пор, пока нейтральные страны будут неохотно или даже враждебно относиться к идее сотрудничества с Западом в вопросе поддержки санкционного режима, Россия будет успешно поддерживать сеть каналов снабжения ключевыми товарами двойного назначения, пусть и по более высоким ценам. Эти цепочки поставок будут и впредь позволять России выпускать и наращивать производство различных типов вооружений, в частности беспилотников.
