В российских регионах очертания грядущего экономического кризиса еще только начинают проступать. Они уже ощущаются в городах, где экономика сферы услуг почувствовала на себе давление санкций, а также в некоторых промышленных центрах, в которых запрет на импорт технологий нарушил производственный цикл. Но для всей остальной России санкции пока не слишком болезненны. Однако это отнюдь не говорит о здоровье экономики. Скорее, как предупреждала в апреле глава Центробанка РФ Эльвира Набиуллина, это значит, что худшее еще впереди. Ситуация будет ухудшаться по мере того, как у промышленных предприятий, использующих зарубежное оборудование, комплектующие или материалы, начнут заканчиваться довоенные запасы.
Помимо санкций, наложенных на Россию зарубежными правительствами, ключевую роль в разворачивающемся кризисе играют компании и покупатели, принявшие в отношении России санкции по собственной инициативе. Так, например, компании-грузоперевозчики избегают российских портов, что существенно замедляет и усложняет ввоз в страну даже товаров, на которые не наложены санкции. Российская нефть продается с существенной скидкой, если продается вообще, и — учитывая снижение добычи уже к апрелю на 9% — уход нефтесервисных компаний из России еще больше усугубит эти проблемы. Этот список можно продолжать бесконечно.
В обозримом будущем зарубежные компании, вероятно, продолжат уходить с российского рынка: правительства США и Великобритании ищут способы не дать им вернуться в Россию раньше времени, например, через запрет на инвестиции. Также вероятны санкции в области морского страхования, из-за которых России будет очень трудно перенаправить поток своей экспортной нефти в Азию.
Не все российские отрасли и регионы страдают от происходящего одинаково и одновременно. Данные Росстата о промышленной активности за первые три месяца 2022 года позволяют увидеть, какие отрасли и регионы уже испытали на себе негативные последствия. Прежде всего имеет смысл говорить о двух расходящихся траекториях. На Дальнем Востоке, в Сибири и на Северном Кавказе в марте продолжил ускоряться экономический рост. Однако в остальной части страны рост замедляется. Среди субъектов федерации, переживающих наиболее значительный спад промышленного производства, выделяются регионы с развитыми секторами промышленности, такими как автомобилестроение (Самарская и Калужская области), нефтехимические заводы (Нижегородская область) и машиностроение (Марий Эл). Кроме того, эффект санкций уже испытали на себе несколько западных приграничных областей, а также регионы, в которых расположены крупнейшие города России. Следующими на очереди могут стать нефтедобывающие регионы, такие как Республика Коми, Татарстан или Тюменская область, а также регионы, благополучие которых зависит от отраслей, уже наполовину подпавших под санкции (например, металлургия, зависящая от иностранного оборудования или сталкивающаяся с трудностями при поддержании торговых отношений).
Первые проявления спада деловой активности уже побудили местных и региональных лидеров пересмотреть бюджетные планы в промышленных городах и регионах — например, в Нижнем Тагиле, где находится машиностроительный завод Уралвагонзавод, и в Калининграде, который переживает растущую изоляцию и настоящий исход западных инвесторов из автомобильной промышленности. Однако со временем от введенных санкций пострадает большинство российских регионов, если добыча нефти продолжит падать, что представляется сейчас весьма вероятным. Дело в том, что после двух десятилетий фискальной централизации и неравномерного роста инвестиций федеральный бюджет России по сути перераспределяет нефтегазовую ренту среди регионов, а те, в свою очередь, должны покрывать необходимые социальные расходы, а это около 45% всех доходов федерального бюджета.
Учитывая обстоятельства, нельзя сказать, что региональные бюджеты находятся совсем в плачевном состоянии. По состоянию на 2022 год 23 из 83 российских регионов были отнесены к категории «доноров», то есть они не получали федеральные дотации для обеспечения жизнеспособности своих бюджетов. Это на десять больше, чем в 2021 году, хотя отчасти это следствие относительного сокращения дотаций в рамках бюджетных трансфертов в пользу трансфертов, обремененных условиями и оговорками (субсидии, субвенции и «прочие трансферты»). Поступления в бюджет существенно выросли в 2021 году (на 26% про сравнению с 2020 годом) и в первом квартале 2022-го. В результате по состоянию на март на балансе всех регионов оставалось 3,5 трлн рублей.
Однако этого может быть недостаточно, учитывая общую неопределенность относительно масштабов грядущего экономического потрясения и зависимость регионов от двух основных источников дохода — корпоративного и личного подоходного налога, — оба из которых, вероятно, в какой-то момент серьезно пострадают. У большинства регионов оказалось недостаточно резервов для поддержки местной экономики во время экономического спада 2020 года, вызванного пандемией (и это произошло после относительно благополучного 2019 года). Москва, выделяющаяся своим высоким уровнем благосостояния на фоне остальной России, могла позволить себе финансировать программу субсидирования льготных кредитов для малого и среднего бизнеса. Поэтому о серьезности грядущего кризиса говорит уже тот факт, что на этот раз даже богатая столица готовится к кризису с известной долей осторожности. Москва пересматривает свою амбициозную программу городского развития и неуклонно движется к обвалу на рынке коммерческой недвижимости.
Чтобы определить обязанности регионов и их бюджетно-финансовые возможности в условиях нынешнего кризиса, Путин издал два указа: один в марте с изложением обязанностей регионов, а другой в апреле, содержащий перечень мер, направленных на помощь региональным бюджетам. 1 мая он подписал закон о выделении российским субъектам новых кредитов из федерального бюджета и реструктуризации или списании старых долговых обязательств.
Список обязательств региональных субъектов, очерченный этим законом, длинный и довольно исчерпывающий. Как обычно, президент ожидает, что губернаторы обеспечат спокойствие и лояльность своих регионов центру. Однако кризис расширяет смысл ожидаемой от региональных лидеров лояльности. Согласно указу Путина и сопровождающему его обращению к правительству, регионы должны в первую очередь следить за тем, чтобы цены не росли слишком сильно, и обеспечивать наличие в продаже товаров первой необходимости. Причем все это должно быть сделано без контролирования цен вручную. Ожидается, что главы регионов будут увеличивать свои бюджетные резервы, а также принуждать экспортеров продавать товары на внутреннем рынке по удобным для властей низким ценам. Помимо этих задач, губернаторам поручено реализовать все запланированные инвестиционные проекты, чтобы создать внутренний спрос на промышленные товары, которые Россия все еще может производить, но не может экспортировать. Речь идет, например, о различных видах металла и строительных материалах.
Еще одна обязанность региональных глав, обозначенная президентом, состоит в преодолении последствий вызванного пандемией кризиса, который никуда не исчез, как, собственно, и COVID-19. При этом у значительного числа российских субъектов есть еще и дополнительная местная повестка: смягчение последствий природных катастроф и стихийных бедствий. Подобный «список пожеланий» президента, конечно, заставляет по-другому посмотреть на слово «приоритет».
Значительная часть денег, которые будут закачиваться в российскую экономику, пойдет не через региональные бюджеты: федеральное правительство попытается влить больше средств в компании через «фабрику проектного финансирования» ВЭБа (госкорпорацию развития России), представляющую собой кредитный инструмент с господдержкой. Крупные госпредприятия — Аэрофлот, РЖД и ДОМ. РФ (механизм ипотечного кредитования) — будут докапитализированы из Фонда национального благосостояния, чтобы поддерживать на плаву крупные инвестиционные проекты, такие как Северный морской путь или расширение магистральных железнодорожных путей.
Фискальные инструменты, которые правительство предоставляет в распоряжение регионов, довольно ограничены, в отличие от их обязанностей, поскольку основное внимание властей сейчас сосредоточено на другом. Некоторые из этих инструментов представляют собой всего лишь небольшую перекалибровку существующих практик. Бюджетные дотации будут проиндексированы, но их общая доля в выделяемых регионам средствах существенно не изменится. Инфраструктурные кредиты — инструмент, созданный правительством в прошлом году для стимулирования крупных инвестиционных проектов в регионах, стоимость которого оценивается в 500 млрд рублей, — могут быть перепрофилированы, и в 2022 году правительство предоставит их больше. Однако кредиты остаются под контролем правительства. Правительство увеличит объем дешевых бюджетных кредитов, доступных регионам вместо более дорогих рыночных кредитов: субъекты РФ получат доступ к 390,7 млрд для погашения обязательств со сроком погашения в этом году и смогут брать дополнительные кредиты по ставке 0,1% со сроком погашения в 2029 году, что должно расширить их бюджетно-финансовые возможности. Все эти меры служат продолжением той политики, которую правительство проводит с 2016 года.
Как и в случае с кризисом COVID, комплекс практических мер и его вектор, а также финансовые ресурсы останутся под действующим контролем федерального правительства. Регионы, вероятно, будут еще больше зависеть от федеральных трансфертов, чем в 2020—2021 гг., если учесть, что у губернаторов даже нет возможности ослабить или ужесточить ограничения, связанные с пандемией, для стимулирования экономической активности. Единственный новый бюджетный инструмент, который позволил бы регионам корректировать экономическую политику по своему усмотрению для достижения заранее установленных целевых задач, будет развернут как пилотный проект только в самых богатых субъектах федерации, и даже там пока неясно, какой степенью свободы фактически будут обладать региональные правительства, чтобы иметь возможность изменять свои приоритеты.
Кроме того, фискальная политика правительства и грядущий кризис, который, вероятно, еще больше усилит роль государства в экономике России, совпадают по своему вектору с прошлогодними реформами государственного управления. Реформы укрепили политическую власть президента и федерального правительства над региональными правительствами, а также усилили политическую и финансовую власть губернаторов над муниципалитетами. Их результат иллюстрируют и первые назначения губернаторов в этом году: в основном это чиновники из кадрового резерва президента. В условиях значительных экономических потрясений, падения доходов и отсутствия частных инвестиций возрастет роль чиновников, способных обеспечить поступление денег в ключевые сектора экономики и рост важнейших отраслей промышленности. Министерство финансов уже открыто призвало губернаторов взять на себя больший контроль над финансами муниципалитетов.
Но чем дольше будет продолжаться истощение резервов и чем глубже будет экономический спад, тем острее встанет другой вопрос: у каких регионов будет приоритетный доступ к федеральным арбитрам-распределителям этих средств, которые будут становиться все более дефицитными. После профицита в 1,15 трлн рублей в первом квартале 2022 года и при продолжающемся притоке сверхдоходов от нефти и газа правительство сегодня обладает достаточными средствами, которые с марта можно сразу направлять на смягчение последствий санкций. Но поскольку временные горизонты войны меняются, неясно, как долго эти средства продолжат поступать в казну. Недавно Минфин РФ понизил свои оценки размеров дополнительных доходов от продажи нефти и газа за май. Вполне вероятно, что из-за повышенной неопределенности в отношении будущих бюджетных поступлений правительство жестко контролирует расходы и намеренно не раскрывает подробностей своего фискального курса.
Потребности и возможности не всегда совпадают. Дальний Восток и оккупированный Крым, скорее всего, останутся приоритетными для правительства из-за опасений по поводу возможных сепаратистских настроений в этих регионах. Субъектам Федерации, обладающим особым доступом к президенту, может оказаться проще получить трансферты: Чечня, например, уже заручилась гарантиями центра о том, что поддерживающие ее экономику федеральные дотации не будут урезаны, а Кемеровская область, чей губернатор Сергей Цивилев женат на двоюродной племяннице Путина, уже лоббировал через президента помощь переживающей не лучшие времена угольной промышленности региона, расчистку Восточного полигона (БАМ и Транссиб) от контейнеров для экспорта угля, от которого отказывается Евросоюз. Тем временем нуждающимся регионам, возможно, придется подождать, независимо от того, столкнулись ли они уже с инфляцией выше среднего (а в некоторых случаях и с военными потерями). В хвосте очереди за субсидиями также застрянут регионы с ключевыми отраслями промышленности, которые увидят самый резкий спад, поскольку их экономики подорваны.
Для многих федеральных чиновников самое ужасное в дефолте 1998 года заключалось в том, что он заставил регионы проводить собственную фискальную и финансовую политику, даже если это означало открытое неповиновение воле Москвы. Сегодняшняя российская политическая и административная система существенно отличается от той, что существовала в стране в 1990-е гг. Россия переживает крупнейший экономический кризис с 1994 года, который станет проверкой ее нынешней политической системы, представляющей собой своеобразную смесь технократического цифрового авторитаризма и недальновидной, коррумпированной персоналистской автократии.
