В мае в России произошла любопытная вещь. На фоне кадровых перестановок и расследований коррупции, последовавших за пятым по счету принесением Путиным президентской присяги перед началом очередного срока, три чиновника были назначены губернаторами Кемеровской, Курской и Тульской областей, а их предшественники на этих постах отправились в правительство в качестве свежеиспеченных министров. Казалось бы, ничего необычного. Однако важным аспектом этих назначений стало то, что новые губернаторы — чиновники со связями и корнями в возглавляемых регионах — сменили технократов-чужаков не из региона. Случившееся стало явным откатом от привычной кадровой политики Кремля, проводившейся на протяжении почти всего последнего десятилетия. Ранее Кремль при каждой возможности стремился к тому, чтобы чужаки постепенно, но неуклонно заменяли и вытесняли в регионах местных чиновников. Эти годы централизованных замен породили в СМИ и научных кругах несколько пренебрежительное византийское прозвище для подобного класса чиновников: их стали называть «варягами». Поэтому, когда нынешним летом три местных чиновника сменили на постах губернаторов сразу трех «варягов», случившееся стало своего рода сенсаций. Подобного не происходило со времен бурных региональных выборов 2018 года. Тогда поддерживаемые Кремлем кандидаты в губернаторы проиграли голосование в четырех регионах, и с тех пор чужаков заменяли либо другие чужаки, либо чиновники, которые были связаны с регионами, которыми им было доверено руководить, но профессиональная социализация которых все-таки происходила в Москве. Для них политолог Александр Кынев, опубликовавший подробное исследование феномена губернаторов-«варягов» в постсоветской России, использует термин «федерализованные местные».
Стоит ли считать это знаком того, что ситуация меняется?
Для чего нужны «варяги»?
Кремль последовательно назначал губернаторов-чужаков для того, чтобы подорвать существующие региональные элитные коалиции, которые могли бы бросить вызов центру, и предотвратить возникновение новых. Эти чужаки призваны были бороться с тем, что Кремль рассматривал как довольно отдаленную угрозу неповиновения и даже сепаратизма. Другой целью этой политики было «улучшение управления» определенными регионами, что в лексиконе Кремля означало обеспечение проведения политики, санкционированной федеральным правительством, и снижение протестного потенциала. Идеальной фигурой новоназначенного губернатора был человек со взаимозаменяемыми навыками, выходец из федеральной структуры или стремящийся в таковую, эффективный, лояльный и без корней в регионе. Более пятидесяти выпускников Школы губернаторов, созданной по инициативе заместителя главы администрации президента Сергея Кириенко, были назначены губернаторами, а многие получили назначения на другие посты.
По схожему принципу происходили и новые назначения. Уволенные предшественники часто получали синекуру в Совете Федерации (пятая часть губернаторов, уволенных за последние пять лет, оказалась в верхней палате парламента). Затем новый губернатор часто вносил едва заметные изменения в существующую команду своего предшественника, перетасовывая лишь пару подчиненных или их роли. После коронации — чаще всего имеющей форму более или менее жестко контролируемых из центра губернаторских выборов — «варяжский» губернатор приводил в регион свою собственную команду, обычно с одного конкретного прежнего места работы; скорость и способы перевода своей команды зависели от того, насколько укоренилась на своих должностях команда предшественника.
В Белгородской области, например, Вячеслав Гладков, ставленник Росатома и назначенный Россией заместитель губернатора оккупированного Севастополя, был поставлен на должность врио губернатора в ноябре 2020 года вместо Евгения Савченко, рекордсмена по сроку пребывания на посту губернатора (1993−2020), который относился к региону как к своей личной вотчине. Гладков активно рекламировал себя как телегеничного и эффективного управленца, способного решить любую проблему (среди губернаторов его Telegram-канал уступает по количеству подписчиков только каналу Рамзана Кадырова), но пост Гладков получил вместе с длинным списком поручений и дел. Он должным образом назначил Савченко в Совет Федерации (через четыре года тот был уволен). Но в первые пару месяцев на посту кадровые перестановки были минимальными: Гладков просто перетасовал должности и даже назначил чиновника времен Савченко своим первым заместителем. Первые назначения в региональное правительство из севастопольской команды Гладкова произошли через семь—восемь месяцев после начала его губернаторства, но тогда это были еще относительно небольшие кадровые корректировки. Более существенные изменения начались вскоре после официального избрания Гладкова на пост губернатора в сентябре 2021 года и первым шагом стала фактическая отставка мэра Белгорода (бывшего заместителя губернатора), за которой последовали дальнейшие увольнения в региональном правительстве. На руку новому губернатору сыграли как локальные происшествия, так и внешние сейсмические потрясения: странный скандал с религиозной сектой, в котором оказался замешан сам Савченко и который стоил должностей нескольким влиятельным представителям власти в региональном законодательном собрании; война России против Украины, превратившая Белгород в пограничный регион. Все это позволило Гладкову более жестко противостоять местным элитам: влиятельные бизнесмены и чиновники, связанные с его предшественником Савченко и пищевой промышленностью (включая бывшего мэра Старого Оскола), были уволены или арестованы с помощью спецслужб, после чего были смещены еще несколько чиновников, курирующих местные отрасли.
Другие «варяги» действовали по схожей схеме. Липецкий губернатор Игорь Артамонов привел с собой людей из Сбера, иркутский губернатор Игорь Кобзев — чиновников из МЧС и Воронежской области, глава Ярославской области Михаил Евраев пересадил на ярославскую почву кадры из Федеральной антимонопольной службы. Некоторым — например, недавно назначенному министру энергетики Сергею Цивилеву, который в 2018—2024 гг. возглавлял богатую углем Кемеровскую область, — пришлось пойти на куда большие компромиссы с укоренившимися местными элитами, но в итоге, заручившись некоторой федеральной поддержкой, даже он пошел против этих групп, преследовавших свои интересы.
Настойчивое стремление назначать «варягов» также совпало с фискальной централизацией с одной стороны (федеральный центр укоротил поводок для региональных правительств, введя более жесткие фискальные правила и KPI, заменив рыночные кредиты более дешевыми бюджетными, а теперь и вовсе решив простить некоторые из них), а с другой — с централизацией политической, когда сначала назначение заместителей губернаторов, отвечающих за внутреннюю политику, контролировалось федеральным правительством, а затем, после реформы 2021 года, и некоторое количество ключевых региональных министров.
Разворот на 180 градусов?
Невозможно делать далеко идущие выводы на основании всего трех назначений.
Регионы с повышенным протестным потенциалом по-прежнему считаются подозрительными, и в них часто назначают губернаторов-чужаков, а в последнее время еще и навязывают им электронное голосование, хотя здесь у новых руководителей есть четкий мандат. Например, Дмитрий Демешин, недавно назначенный главой Хабаровского края, решил со всей страстью обрушиться на нерадивых местных чиновников, как он делал это на своей предыдущей работе в качестве заместителя главного прокурора Сибирского федерального округа. Теперь он, похоже, формирует свою команду из бывших сотрудников прокуратуры.
Также продолжаются попытки гомогенизации регионального и местного чиновничества. Недавно в Липецке и Астрахани состоялись первые назначения мэров из числа выпускников Школы мэров — программы, аналогичной кириенковской Школе губернаторов.
Однако становится все более очевидным, что усилия правительства по централизации создают пока незначительные конфликты с местными элитами, которых можно было бы и избежать. Это видно на примере недавних общественных выступлений против слияния в таких разных регионах, как Алтайский край, Псковская, Костромская или Иркутская области, или на примере конфликтов, вызванных отменой прямых выборов мэров в городах, или по тому, как быстро команде Андрея Турчака (политика федерального значения, недавно назначенного главой Республики Алтай) пришлось отказаться от предложения объединить регион с соседним Алтайским краем. Возможно, ограничение плюрализма и традиционных каналов обратной связи в пользу цифрового наблюдения и сбора жалоб — а это те точки, в которых интересы правительства и спецслужб совпадают, — также может сделать местные и региональные органы власти менее активными в предотвращении неблагоприятных результатов политики или даже рисков для безопасности (происходит ли это уже сейчас, требует дальнейшего изучения). На горизонте маячат дальнейшие трения, поскольку правительство стремится ограничить долю бюджетных расходов, которые регионы могут тратить на государственно-частные партнерства, ориентированные на развитие, и освобождает места для стареющих федеральных чиновников в Совете Федерации, где многие региональные тяжеловесы оказались вместо того, чтобы просто уйти на пенсию. Таким образом, представляется логичным, что правительство должно скорректировать свой курс и стремиться к большему вовлечению местных элит в региональное управление.
Можно также утверждать, что нынешнее назначение местных губернаторов после нескольких лет неустанной централизации политических и финансовых ресурсов не является большим риском. Кроме того, все три местных губернатора тесно сотрудничали со своими предшественниками-«варягами», которые теперь получили федеральные назначения, сохранив свое влияние. Заметим в скобках, что предшественники некоторых из этих свежеиспеченных министров просто пошли на повышение в правительстве и будут продолжать курировать свои портфели.
Проще говоря, политика замены местных руководителей на «варягов», возможно, просто исчерпала себя и достигла естественных пределов. Однако довольно показательно уже то, каковы сами эти пределы. До июньских назначений 47 из 83 регионов России возглавляли губернаторы-«варяги», так что теоретически у центра еще есть возможность увольнять местных губернаторов ради своих назначенцев. Однако с большинством «этнических республик», таких как Тува, Татарстан или Чечня, Кремль договаривается по-другому: местные лидеры жестко распоряжаются политическими, а иногда и экономическими ресурсами, но обеспечивают Кремлю громкие победы на выборах. Показательно, что в большинстве этих регионов не было введено онлайн-голосование, которое позволяет Кремлю меньше полагаться на активное сотрудничество с местными чиновниками. В некоторых более богатых промышленных регионах, где есть свои крупные бизнес-игроки, существуют внутренние механизмы распределения должностей: это исчерпывающе продемонстрировала в начале этого лета своеобразная игра в «музыкальные стулья» при перестановке постов мэров в богатой энергоресурсами Тюменской области и ее автономных округах.
Персоналистский элемент совершенно очевиден и на другом конце властной вертикали. В июне Алексей Дюмин, бывший губернатор Тульской области и бывший главный охранник Владимира Путина, был назначен секретарем Государственного совета Российской Федерации — органа, который приобретает все большее значение и выступает в качестве канала связи и обсуждения между Кремлем и регионами перед принятием официальных решений. Полномочия, которыми наделен Дюмин, намеренно расплывчаты, но, вероятно, личная близость секретаря к президенту может повысить авторитет всего института, как это произошло с Советом безопасности, когда секретарем был Николай Патрушев. Дюмин быстро назначил двух своих бывших подчиненных — врио губернаторов Тульской и Самарской областей — главами комитетов (по спорту и промышленности, соответственно) в Совете, даже до того, как они были официально избраны.
Похоже, что эпоха сменных кадров корпоративного типа может закончиться. Возможно, это вызвано изменением приоритетов в ставшей крайне централизованной системе или осознанием Кремлем ограниченности своей кадровой политики. Попытка заставить зарождающийся в России цифровой авторитаризм работать на себя вновь наталкивается на жесткость и ригидность персоналистской автократии, в которую все больше скатывается страна.
