5 марта премьер-министр России Михаил Мишустин посетил Лабораторию математического центра Новосибирского государственного университета (НГУ). Когда руководитель лаборатории рассказал Мишустину о планах провести научный воркшоп, премьер пристыдил его за использование англицизмов и потребовал переименовать воркшоп в «мастерскую».
На первый взгляд это может показаться разновидностью «импортозамещения» — политики российского правительства, призванной уменьшить зависимость от импорта путем замены иностранных товаров на «сделано в России». Однако если присмотреться к деятельности Мишустина поближе, то видно, что такие реверансы в сторону официальной риторики о суверенитете России лишь отвлекают внимание от того, как Мишустин мягко педалирует свое амбициозное видение трансформации российского государства. При этом он зачастую не стесняется импортировать иностранный опыт.
Основная цель этих мер — защитить российское государство от недостатков неуклюжей вертикальной модели управления эпохи позднего путинизма и выжать максимум из стремительно деградирующей системы, не разрушив при этом ее основ.
«Мета-реформа»: Правительственный координационный центр
«Думаю, он начнет с реформы госуправления», — сказал глава Сбербанка Герман Греф 16 января 2020 года, на следующий день после назначения Мишустина премьер-министром. Вместе с Алексеем Кудриным он хвалил Мишустина как одного из «наиболее подготовленных и подающих надежды» бюрократов. Мишустин наиболее известен цифровизацией работы российской налоговой службы, однако его задачи на посту премьера гораздо амбициознее: он действительно начал административную реформу, масштабы которой сопоставимы лишь с той, что была запущена в 2003—2004 гг. Эпицентром этой реформы стал созданный 22 февраля 2021 года Координационный центр, возглавляемый заместителем премьер-министра Дмитрием Чернышенко. Обеспечивать деятельность новой структуры будет Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации.
Идея создания Координационного центра восходит к 2015 году, когда президент Владимир Путин поручил тогдашнему премьеру Дмитрию Медведеву разработать специальный «проектный офис». Философию этого малопонятного «офиса» наиболее доступно изложил Греф, которого можно считать одним из отцов-основателей того, что в итоге стало Координационным центром. Взгляды Грефа можно изложить следующим образом: российская экономика находится в плачевном состоянии, но прежде чем начинать реальные реформы, следует расширить качество и возможности государственного аппарата, желательно при содействии крупного бизнеса. Необходимы гибкий (agile) проект-менеджмент, показатели эффективности и, разумеется, цифровая трансформация. Таким образом, эта «мета-реформа» должна перестроить архаичную российскую вертикаль власти, введя современные практики, например, управление по результатам (performance management).
Известно, что Греф был в восторге от малазийского центра реформ PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit), созданного в 2009 году для мониторинга малайзийской «Программы трансформации государства». Подобная организация должна содействовать «лидеру изменений» в государстве, в случае России — президенту. Действительно, 30 июня 2016 года Путин учредил Президентский совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам, то есть группу координации и мониторинга исполнения «майских указов» 2012 года. Помощник президента Андрей Белоусов, который был основным куратором исполнения указов, получил должность секретаря Совета (в январе 2021 года Белоусов вошел в правительство Мишустина как первый заместитель премьер-министра). Кроме того, в Аппарате правительства был создан Департамент проектной деятельности.
Несмотря на то, что с исполнением «майских указов» возникли серьезные проблемы, они в том или ином виде вошли в «Национальные проекты» 2018 года. Благодаря переназначению правительства Медведева после президентских выборов 2018 года, управленческая структура вокруг «майских указов» практически не изменилась. Переформатирование Государственного совета не помогло улучшить механизмы обратной связи между центром и регионами: в некоторых сферах (например, в отношении зарплат некоторых категорий бюджетных работников) многие регионы даже ухудшили показатели по сравнению с 2018 годом.
Конституционным поправкам уделялось много внимания, однако причина одновременной отставки всего правительства Медведева 15 января 2020 года оставалась загадкой. Теперь очевидно, что Медведева все больше считали тормозом на пути «мета-реформы» госуправления. Национальные проекты стали своего рода имитацией малазийской «Программы трансформации государства». Но эффективный координационный центр по-прежнему отсутствовал, как и управление по результатам. PEMANDU обещал «большие и быстрые результаты», однако Медведев действовал мелко и медленно.
Сторонники PEMANDU в России обычно говорят о быстрых результатах, обеспечивших развитие Малайзии — например, о сокращении уличной преступности или росте налоговых поступлений. Методология PEMANDU применялась в «Росавтодоре» и Республике Бурятия. Также этому инструменту обучают в Университете Сбербанка и на конкурсе «Лидеры России». Санкт-петербургский «Леонтьевский центр» совместно с Pemandu Associates консультировал Республику Татарстан и Краснодарский край в области разработки долгосрочных стратегий развития.
Разумеется, Мишустин полностью зависит от Путина. Однако он пользуется поддержкой части элиты, мотивация которой, вероятно, состоит в том, чтобы обеспечить функционирование российского госаппарата и остановить его дальнейшее разложение. Наиболее публичные представители этой группы российской элиты — Греф и Кудрин. Вопрос в том, не станет ли эта инициатива просто еще одной перетасовкой исполнительной власти. При этом Мишустин, как минимум, создает впечатление человека, стремящегося достичь «больших и быстрых» результатов.
Во-первых, федеральный аппарат будет сокращен примерно на 32 тысячи единиц. Реформа предполагает сокращение центральных аппаратов на 5%, а территориальных органов на 10%. Большая часть сокращений будет осуществлена за счет имеющихся вакансий. В то же время Аппарат правительства будет расширен до 1792 человек, а его функции будут включать не только обслуживание 61 правительственной комиссии, но и работу в области формирования государственной политики. Таким образом, Аппарат правительства становится структурой, дублирующей функции кабинета министров, что расширяет его возможности по координации политики и решению возникающих проблем.
Реструктуризация 40 российских институтов развития, часть из которых теперь входит в структуры ВЭБ Шувалова (Сколково и Роснано), также должна рассматриваться в этом контексте: шесть из них будут ликвидированы, но функции остальных предлагается реструктурировать, чтобы обеспечить скоординированное достижение национальных целей развития. Эта реформа заключается не только в аудите ключевых показателей эффективности (KPI) различных организаций развития и госкорпораций, но также в сокращении персонала, зарплат и привилегий.
Во-вторых, Координационный центр — не подразделение внутри Аппарата правительства, как его предшественник (Департамент проектной деятельности), но самостоятельная команда, непосредственно подчиняющаяся вице-премьеру Чернышенко. В положении Центра указаны три основные функции: менеджмент инцидентов (им занимается ситуационная группа), приоритетные задачи (стратегическая группа) и специальные проекты (проектная группа). Решения Центра будут обязательны для всех органов исполнительной власти. Другими словами, Координационный центр становится своего рода антикризисным менеджером правительства.
В прошлом году команда, которую сменил Центр, занималась проблемой горячего питания для школьников, ликвидацией дефицита некоторых медикаментов и «инцидентами» вокруг выплат врачам, работавших с «ковидными» пациентами. Среди приоритетных задач значится, например, координация правительственной поддержки девяти наиболее экономически депрессивных российских регионов. Основная идея Центра — сгладить недостатки вертикального управления с помощью более горизонтальной проектной работы с привлечением различных чиновников и органов исполнительной власти. С этой же целью предусмотрена перезагрузка отношений правительства с экспертным сообществом. Все это призвано создать аналитическую экосистему, которая поможет преодолеть привычные информационные барьеры между вертикально организованными министерствами и другими исполнительными органами.
«Социальные сети» Мишустина и российский авторитаризм на основе данных
Одно из основных препятствий работе Координационного центра — «цифровой феодализм»: в исполнительных органах существует более 800 информационных систем, которые не отличаются взаимосовместимостью, а бюрократы часто манипулируют данными, которые вводят в эти системы. Предлагаемое решение сродни концепции «государство как платформа», которую предложил Центр стратегического развития Алексея Кудрина: такой подход к государственному управлению на основе данных призван обеспечить эффективную коммуникацию между гражданами, бизнесом и государственными органами управления. Однако если данные — это российская «новая нефть», то пока что это «грязная нефть»: в 2019 году правительство одобрило Национальную систему управления данными (НСУД), которая должна синхронизировать сотни государственных баз данных, создав единые правила сбора, обработки, хранения и использования данных. Но региональные пилотные проекты и эксперименты до сих пор сталкиваются с серьезными проблемами в части координации между исполнительными органами, чьи функции пересекаются.
Гораздо более успешной оказалась платформа «Госуслуги». К концу 2020 года количество зарегистрированных пользователей этого сервиса достигло 126 млн, 24 млн из которых зарегистрировались в течение 2020 года.
Источники: Госуслуги, Научно-технический центр ФГУП «ГРЧЦ»
Около 70 млн россиян являются верифицированными пользователями Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА), что позволяет им пользоваться услугами электронного правительства через «Госуслуги» в режиме онлайн. Связав верифицированные профили пользователей «Госуслуг» со множеством государственных баз данных в единую структуру, включающую от 20 до 60 категорий данных о гражданах, «Цифровой Профиль Гражданина» позволит российским властям обеспечить «бесшовную» передачу данных между государством, гражданами и бизнесом (в первую очередь банками). Разумеется, это создаст широкие возможности для слежки за гражданами.
Тем не менее, будучи правительственным «мозговым центром», Координационный центр также призван улучшить обратную связь с населением. Например, платформа «Госуслуги — Решаем Вместе» уже внедряется во всех субъектах федерации. Соединив платформу «Госуслуги» с системой обратной связи и подачи жалоб, можно создать систему раннего оповещения о проблемах населения, которая станет полезным дополнением к запущенным Кремлем Центрам управления регионами (ЦУР), которые собирают в социальных сетях жалобы на региональные власти. Исследования показывают, что такое цифровое участие в управлении повышает проценты голосов в пользу действующей власти.
В статье «Институционализация персонализма: институт президентства в России после поправок к Конституции» я демонстрирую, что расширение полномочий президента после принятия конституционных поправок в 2020 году наверняка усугубит проблемы «плохого управления», связанные с излишней централизацией и персоналистским режимом. В преддверии долгого электорального цикла, который растянется от выборов в Государственную Думу в 2021 году до президентских выборов в 2024 году, административные реформы Мишустина призваны уравновесить управленческие риски, вызванные «обнулением» сроков Путина.
