В конце августа прошла встреча канцлера Германии Ангелы Меркель и президента России Владимира Путина. Одним из вопросов на повестке было строительство нового газопровода в Германию — «Северного потока-2». Из важного — лидеры подтвердили свою приверженность проекту, хотя международные медиа и призывали Меркель этого не делать. Критикуют Меркель и члены Европейской Комиссии, и восточные государства-члены ЕС, и США, и даже некоторые немецкие консервативные политики. Кажется, это второе по непопулярности решение после миграционной политики. При этом проект продолжает продвигаться вперед, проходя все административные ступени. Почему же он стал таким яблоком раздора? И что складывающаяся вокруг него ситуация говорит об отношениях Россия-Германия-ЕС?
В 2017 году доля импортируемой Европой нефти составляла около 70%. Большую часть импорта (30%) поставляет Россия, доля второго по величине импортера, Норвегии, значительно меньше — 13%. В 2016—2017 гг. Россия оставалась лидером и по поставкам газа, обеспечивая почти 40% импорта. Но в случае с газом Норвегия лишь немного отстает от лидерства: в 2017 году обе страны покрыли по 37% импорта.
Поставки в Европу необходимы и России, чей бюджет зависит от экспорта энергоресурсов: по различным оценкам, до 70% ВВП России являются нефтегазозависимыми. При этом газ еще и предмет региональной геополитики. Хотя его можно поставлять по воде, но проще и дешевле покупать его у соседей, особенно в условиях доставшейся от СССР развитой газопроводной сети. И в отличие от нефти с единой формируемой ценой и рынком, рынок газа поделен на зоны. То есть найти замену партнеру без финансовых потерь сложнее, поэтому ЕС и Россия крепко связаны.
Согласно либеральным экономическим теориям, такое состояние взаимозависимости должно способствовать мирным отношениям. За этим стоит понятная логика: если стране, А необходим товар из страны В и наоборот, то обе стороны заинтересованы в том, чтобы сохранить поставки, то есть они нужны друг другу. Однако кейс ЕС-России демонстрирует, что взаимосвязь куда сложнее. Новые исследования показывают, что качество взаимозависимости определяет отношения. Когда взаимозависимость происходит только по одному вопросу (как в нашем кейсе по ископаемому топливу), то отношения будут напряженными. Поскольку стороны не связаны многосторонними обязательствами, договор проще нарушить. Страны боятся, что одна из сторон подставит другую и отношения станут ассиметричными, то есть кто-то будет зависеть от другого сравнительно больше. Не желая быть уязвимой, страна предпринимает меры, чтобы уменьшить зависимость, но это подрывает баланс и дает сигнал другой стороне действовать подобным образом. Такие игры нарушают доверие между партнерами. Именно это можно наблюдать на примере отношений между ЕС и Россией.
Спусковым крючком для усиления стратегий энергобезопасности стран стали события 2006 и 2009 годов, когда Россия прервала поставки газа в Европу через Украину. Это заставило услышать тех, кто называл зависимость от России опасной, и положило начало новой энергетической стратегии Европы. Она включает либерализацию энергетических рынков, в том числе ограничение монополии поставщиков, краткосрочные контракты, разработку технологий сжиженного природного газа и создание трубопроводов в обход России. Послы аннексии Крыма риски возросли еще сильнее и к стратегии добавились новые направления: была принята Стратегия-2030 и создан Энергетический Союз, который будет гарантировать солидарность стран в случае перебоев поставок. Однако это просто новые страницы того же сценария — защита себя от потенциальных рисков. Как и предсказывает теория, Россия из-за страха попасть в асимметричную зависимость разрабатывает свои меры, которые зеркально отражают стратегию ЕС. Эти меры включают в себя государственный контроль над энергетическим сектором, выдворение иностранных компаний, долгосрочные контракты, контроль над маршрутами в Европу, диверсификацию рынков (в частности, строительство газопровода в Китай).
То есть стратегии ЕС и России противоположны друг другу. Однако проект газопровода «Северный Поток-2», несмотря на то, что будет реализовываться на этой территории, как будто заключен между игроками, находящимися вне вышеуказанной дилеммы безопасности. По замыслу, этот трубопровод напрямую соединит Германию и Россию, увеличив общую мощность поставок до 110 млрд куб. м газа в год. И это не только бизнес. Это еще и вопрос энергобезопасности, где правит политика. Как справедливо заметила Еврокомиссия, проект не соответствует долгосрочной стратегии блока по созданию Энергетического Союза, может навредить либерализации цен и диверсификации рынка в ЕС. Комиссия как игрок, который должен представлять интересы всего ЕС, беспокоится, что «Северный Поток-2» разобщит страны. И действительно, добиваться единства становится все сложнее. Пока Германия строит новый газопровод, Польша отказывается продлевать контракт с «Газпромом» в 2022 году и находится в поиске других ресурсов. Не похоже, что существует простор для компромисса.
Страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) считают, что проект не соответствует их внешнеполитическим интересам, и на это есть причины. «Северный Поток-2» удваивает мощность первой трубы и обе они проходят не через территорию указанных стран. Это несет для них и финансовые потери (т.к. ослабевает роль страны транзита), и создает риски для энергобезопасности. Поскольку газопровод позволит большому объему газа проходить в Европу в обход территории стран ЦВЕ, то появляется возможность «отрезать» их, не прекращая поставки в Германию. Это делает страны ЦВЕ более уязвимыми для давления. К тому же единый энергетический рынок в ЕС не сформирован и цена поставок обсуждается с каждой страной в отдельности. Улучшив свои позиции в северо-западной Европе, «Газпром» может предлагать более низкие цены для борьбы с конкурентами и повышать цены на востоке. Хотя голоса стран ЦВЕ, в особенности Словакии и Польши, звучат громче всех, другие страны тоже высказывают опасения касательно влияния «Северного Потока» на безопасность и экологию Европы. Единственные сторонники Германии — страны, чьи компании тоже инвестировали в проект (преимущественно Австрия). Однако пока единственное препятствие для газопровода — это согласие Дании, и проект все еще обещают ввести в эксплуатацию до конца 2019 года. Почему Германия, которая проталкивала против России санкции, которая отослала дипломатов в знак солидарности с Великобританией и которая считается локомотивом ЕС, играет в эту игру?
Во-первых, это выгодно. Среди инвесторов числится немецкая компания «Юнипер», а «Газпром» предлагает не только низкие цены, но и покроет значительную часть затрат на строительство. Не все согласны с этим, но некоторые эксперты утверждают, что Германии понадобится больше энергоресурсов при закрытии атомных электростанций и сокращении производства газа в Нидерландах. Стоимость альтернатив, к примеру, сниженного газа из США, будет выше, особенно с учетом строительства инфраструктуры для транспортировки. К тому же при увеличении поставок роль Германии как страны транзита увеличивается.
Во-вторых, для Германии это надежно. Зависимость от российского газа и устойчивость к срывам поставок варьируются в ЕС от страны к стране, и у Германии в этом отношении сравнительно высокие позиции. К примеру, в Болгарии перебои в поставках зимой 2009 года превратились в гуманитарный кризис, т.к. весь ее газ поступает из России через Украину и его используют для теплоснабжения. Газовые маршруты в Германию более дифференцированы. Доля российских нефти и газа в Германии не 75−100%, как, к примеру, в Словакии, Эстонии и Финляндии, а 25−50% и 50−75% соответственно. Кроме того, уровень либерализации рынка, существующие запасы и характер отношений с Россией делают позиции Германии выигрышнее. Последнее можно объяснить, в частности, и тем, что структура торговли между Россией и Германией чуть более комплексная. В целом ¾ импорта ЕС из России — это энергия, то есть, как уже было сказано, взаимозависимость происходит только по одному вопросу. Между Россией и Германией ситуация другая. В их торговле важным пунктом еще стоит машинное оборудование, также Россия становится более важным партнером по экспорту. Поскольку страны связаны более многосторонними обязательствами, Германия не попадает в описанную выше ловушку, когда страны боятся ассиметричной зависимости и прокладывают себе отходные пути. Поэтому общая энергетическая стратегия ЕС не очень актуальна для Германии, что создает стимулы отказываться от общих принципов ради собственных интересов.
Позиция Германии, балансирующей между Россией и ЕС, вредит ее репутации. Соседи по блоку важны, но и экономические интересы Германии тоже. Избежать постоянного выбора и обвинений со стороны партнеров можно было бы, передав переговорный мандат о «Северном Потоке-2» Еврокомиссии, как она и просила. Проект мог бы жить и под ее руководством, но Германия не пошла на такой шаг, вероятно, из-за риска потерять прибыль и суверенитет в этом вопросе. Поведение Германии рационально тактически, но оно создает непростую ситуацию внутри ЕС, что вредно для стратегических интересов. Когда речь идет не об единоразовой сделке, а о постоянных отношениях, понятие выгоды не измеряется деньгами. Принципиально важными становятся репутация и доверие. Непонятно, как выстраивать отношения, когда Меркель просит о солидарности в важных для нее вопросах (например, по вопросу миграции) и не проявляет ее в вопросах важных для Восточной и Центральной Европы. Спорный выбор в дни, когда Европе нужно единство.
