В 2017 году я решил оценить изменения, которые внес Вячеслав Володин в качестве нового председателя Госдумы (на эту должность Володин был избран 5 октября 2016 года). В основу анализа была положена моя статья «Володинская Дума», опубликованная в декабре 2016 года в онлайн-журнале Intersection (предшественник издания Riddle). Среди реформ нового спикера Госдумы были попытки улучшить репутацию нижней палаты парламента РФ, повысить дисциплину и профессионализм депутатов (в том числе путем борьбы с прогулами пленарных заседаний), увеличить эффективность законотворческого процесса (с помощью фильтрации инициатив до рассмотрения Думой) и усилить позиции Думы в отношениях с правительством.
В 2017 году я пришел к выводу (довольно очевидному), что «еще слишком рано говорить о том, как недавние [вышеописанные] реформы в долгосрочной перспективе отразятся на законотворчестве в нижней палате, а также [на] восприятии […] места [Госдумы] в российской политике». Однако, делая вывод, я предупредил, что «доминирующая роль, которую Володин сыграл в […] генезисе [этих реформ], может оказаться препятствием на пути к укреплению долговременных, деперсонализированных источников автономии законодательной власти».
Находимся ли мы сейчас в лучшем положении, чтобы оценить деятельность Володина, в частности касающуюся отношений Думы с правительством?
На этот вопрос поможет ответить исследование Центра социального проектирования «Платформа», основанного в 2015 году Алексеем Фирсовым. Этот доклад, посвященный оценке трансформаций, происходящих в Думе 7-го созыва под председательством Володина, основан на 40 интервью с рядом акторов, включая действующих депутатов Госдумы, членов Совета Федерации, ученых и экспертов, представителей СМИ и бизнеса. В общедоступной части исследования отсутствует четкая методология и информация об источниках финансирования. Несмотря на эту недосказанность, стоит признать, что в докладе представлено интересное описание деятельности Володина в должности спикера Госдумы.
Володин-критик
Некоторые из основных выводов доклада перекликаются с моими более ранними наблюдениями за деятельностью Володина-спикера. Госдума стала более важным действующим лицом в российской политике и это напрямую относится к имперскому стремлению Володина создать свою собственную вертикаль власти, выступая в качестве строгого, профессионального руководителя дисциплинированной госкорпорации. Одним из признаков этого является частота, с которой Володин критикует других государственных деятелей. В частности, похоже, что спикер с удовольствием задавал министру экономического развития Максиму Орешкину сложные вопросы во время выступления последнего в рамках правительственного часа в нижней палате парламента в марте 2019 года. Этот эпизод был настолько необычным, что аналитик Татьяна Становая включила его в число тех моментов, когда Володин выступал в роли «системной оппозиции». Помимо уколов в адрес Орешкина, Володин также раскритиковал правительство за внесение в законопроекты во втором чтении поправок, выходящих за рамки первоначально представленных инициатив, что является нарушением регламента. Помимо этого, спикер Госдумы подверг правительство критике за задержки в предоставлении отзывов правительства на законопроекты депутатов. Промедления в законотворчестве Володин сравнил с преступлением.
В каком-то смысле все это — политический театр. Володин пытается продемонстрировать собственную важность и значимость «своего» института с помощью критики правительства, которая, однако, выстроена так, чтобы не поставить под удар законодательную повестку правительства. Следует учитывать, что Володин не был замечен в частом отказе от внесенных правительством законопроектов. Лает он громче и чаще, чем кусает.
Упрекая правительство, Володин оказался в хорошей компании: на деловом форуме «Россия зовет!» 20 ноября 2019 года Путин раскритиковал правительство за отсутствие роста реальных доходов россиян. Правительство — это удобный мальчик для битья, на которого можно переложить ответственность за беды страны.
При этом немыслимо, чтобы Володин позволил себе подобное в адрес президента Владимира Путина. На раннем этапе своего пребывания в должности председателя Госдумы Володин вступил в конфликт с Администрацией президента по поводу доступа чиновников АП к заседаниям Совета Госдумы, руководящего органа нижней палаты парламента. Но для того, кто только что оставил высокопоставленную, влиятельную должность в Администрации, предполагающую среди прочего координацию деятельности Думы, такой шаг не был удивителен. Став спикером Госдумы, Володин не хотел, чтобы заменивший его
Однако реальность такова, что именно АП продолжает определять общую политическую повестку дня. Когда становится понятно, что Путин и его Администрация хотят, чтобы конкретная инициатива стала законом, Володин с энтузиазмом исполняет желания Кремля, используя свой контроль над Думой для демонстрации лояльности и эффективности. Примером может служить быстрое принятие представленного президентом законопроекта о противодействии организованной преступности (законопроект был принят в первом чтении 21 февраля 2019 года, а в третьем чтении -14 марта 2019 года). Во время рассмотрения в Думе президентский законопроект не получил ни одного голоса против.
Но могли ли реформы Володина наделить рядовых депутатов правом критиковать правительство (хотя бы в тех случаях, когда речь идет о менее приоритетных областях политики)?
Дума-критик?
На первый взгляд кажется, что недавние события свидетельствуют именно об этом. 10 ноября газета «Ведомости» сообщила нечто, что может показаться в России необычным. В статье о законодательной инициативе, внесенной правительством в Госдуму, сообщается о «неожиданной критике» законопроекта депутатами. Почему эта критика вызвала такое удивление? Ответ прост: многие считают Госдуму «бездумной машиной» для принятия законопроектов, внесенных президентом и правительством (при этом следует напомнить, что конституционное большинство в Думе принадлежит «Единой России). Депутаты не должны критиковать правительство. Скорее, их роль заключается в том, чтобы без всякой критики поддерживать законодательную повестку исполнительной власти.
В случае с «неожиданной критикой» все оказалось не совсем так просто. Этот спор не был примером содержательного и независимого контроля депутатов Госдумы за предложениями правительства. Он фактически лишь отражал политический конфликт между представителями исполнительной власти и другими представителями элиты. Речь идет о том, что подготовленный Минфином (по поручению Путина) законопроект, который предлагает закрепить за Промсвязьбанком статус опорного банка оборонно-промышленного комплекса, натолкнулся на сопротивление со стороны Министерства обороны и госкорпорации «Ростех».
Почему федеральные министерства и государственная корпорация вступили в борьбу по поводу содержания законопроекта, представленного правительством федеральному законодательному органу? Подобные споры вообще должны быть урегулированы еще на предыдущем этапе, то есть до того, как правительство внесло в Думу законопроект. Проблема, однако, в том, что существует ряд причин, по которым подобные споры, возникающие внутри исполнительной власти, оказываются своевременно не разрешены. Среди этих причин — нехватка времени и исключение определенных участников из кабинетных обсуждений (более подробно об этом я написал в академической статье, краткое изложение которой также доступно для более широкой аудитории).
Этот случай показывает, что даже поддерживаемые Путиным инициативы могут натолкнуться на сопротивление со стороны других игроков внутри элиты, в том числе и по экономическим интересам. Однако было бы неправильно интерпретировать это как явное и целенаправленное игнорирование желаний президента. Скорее, эта ситуация свидетельствует о множестве моментов, когда Путин высказывал ту или иную определенную позицию, а также о разной степени важности, которую он вкладывал в свою поддержку.
Центр разрешения конфликтов
В случае, если рассматривается инициатива, не пользующаяся однозначной поддержкой исполнительной власти, Госдума превращается в арену для политических баталий между субъектами, не относящимися к законодательной ветви власти. Госдума отнюдь не является местом, предназначенным для включения голосов, не относящихся к исполнительной власти, в процесс принятия федеральных решений. Однако споры внутри исполнительной власти перетекают на законодательную стадию формирования политики. Другой пример этого связан с законопроектом, разработанным опять же Минфином, но внесенным в Госдуму депутатом и сенатором. Почему так произошло? Этот метод использования лояльных законодателей позволяет Министерству финансов представлять на рассмотрение Думы законопроекты без предварительного согласования с другими частями правительства (включая другие министерства), что значительно экономит время. При этом другие представители исполнительной власти также могу использовать подобные возможности, чтобы противостоять инициативе Минфина.
Ранее Володин высказывался против практики переноса внутриправительственных политических споров в Думу. Но в этом кроется подвох: именно эта практика позволяет Думе сохранять какую-то значимость. Сами парламентарии могут и не быть значимой контролирующей силой в отношении исполнительной власти, но, выступая в качестве места разрешения конфликтов, Дума в итоге остается зоной действия ключевых политических акторов.
Хотя Володин открыто и жалуется, что Дума функционирует как «кабинет 2.0», но на самом деле он, скорее всего, заинтересован в том, чтобы с ним консультировались и вовлекали его в эти внутриполитические конфликты. Благодаря этому Володин может получить как минимум три преимущества. Во-первых, изучая природу внутриполитических споров, он приобретает ценные сведения о динамике развития отношений внутри элиты. Во-вторых, как спикер «Думы-центра разрешения конфликтов», он может играть роль посредника в спорах. В-третьих, представляя себя своего рода «привратником» в процессе принятия решений, он может пожинать плоды своего статуса вето-игрока (т.е. без согласия которого не может быть проведено то или иное решение).
Но что насчет рядовых депутатов? Довольно сложно выяснить, чьи интересы представляют конкретные депутаты и какую компенсацию они получают за свою теневую работу. Вместе с Екатериной Шульман мы попытались описать некоторые подобные связи, основываясь в своем анализе на сведениях инсайдеров и наблюдателей. Но более всесторонне вопрос лоббизма в Думе рассмотрен в недавнем расследовании «Трансперенси Интернешнл — Россия».
Володин и российский парламентаризм
В недавнем докладе «Платформы» отмечается рост «субъектности» нижней палаты парламента при Володине. Проблема, однако, заключается в том, что влияние Думы очень сильно привязано к центральному субъекту — спикеру, — а не к самой Думе как институту или сообществу отдельных депутатов. Это означает, что хоть Володин и вдохнул новую жизнь в должность спикера парламента, но «здоровье» российского парламентаризма в целом продолжает вызывать вопросы. Как будет функционировать «корпорация», если и когда ее нынешний глава покинет свой пост? Легко представить, что в случае, если его место займет менее амбициозный спикер, то мы увидим гораздо меньше критики в адрес правительства и вернемся к пленарным заседаниям Думы со множеством пустых мест.
В статье, опубликованной 17 июля 2019 года, Володин предлагает реформировать Конституцию 1993 года, усилив полномочия Госдумы относительно правительства. При этом ходят слухи, что переход от номинально полупрезидентской к парламентской республике рассматривается в Кремле как один из сценариев решения «проблемы 2024».
Однако цель здесь не в том, чтобы поддержать российский парламентаризм, повысив возможности законодателей (как представителей своих избирателей) контролировать деятельность исполнительной власти. Реальная цель обоих предложений — от спикера Думы и от Кремля — заключается в укреплении власти отдельных людей: Володина и Путина. Соответственно, перемены, направленные на усиление места парламента в российской политической жизни, на самом деле являются попытками консолидации персоналистского правления, и, вероятно, будут сопровождаться всеми сопутствующими патологиями.
