В условиях распространения COVID-19 российские власти пошли на предоставление большей самостоятельности регионам для борьбы с эпидемией. Выстроенная сверхцентрализованная «вертикаль власти» оказалась неэффективной во время чрезвычайной ситуации. Однако и регионы уже давно отвыкли от самостоятельности, привыкнув к постоянным командам сверху. Можно ли говорить о «кризисном» возрождении российского федерализма?
По мере увеличения числа заболевших и расползания коронавируса по стране, на местах по привычке ждали «руководящих действий» из центра. Однако их не последовало. Центр казался растерянным. Владимир Путин во время своего первого телевизионного обращения на тему эпидемии 25 марта объявил лишь о частичных мерах поддержки бизнеса, которые по масштабам не шли ни в какое сравнение с антикризисными мерами, предпринимаемыми в других странах. Во время второго обращения 2 апреля он говорил о расширении полномочий губернаторов, о чем тут же подписал указ.
С одной стороны, региональные власти вроде бы получили дополнительные права, однако ответственность перед федеральным центром с них никто не снял, а контроль не ослабил. А главное, и денег не дали.
Так, региональные власти получили право ограничивать на своих территориях передвижения граждан и транспорта, в том числе личного, однако это не касается транспорта, осуществляющего межрегиональные перевозки. Предоставлено также право приостанавливать работу всех предприятий независимо от формы собственности, хотя минимальный список предприятий и организаций, осуществляющих жизненно важные и неотложные работы, центр сформулировал сам (например, это банки, аптеки, больницы и поликлиники, продуктовые магазины
При этом на федеральном уровне сразу обозначилось, как минимум, два центра принятия решений. Один — в правительстве Михаила Мишустина, другой — в рабочей группе Госсовета, которой руководит мэр Москвы Сергей Собянин. Он, судя по всему, изначально выступал за введение более жестких карантинных мер (на Москву приходится большинство выявленных заболеваний), включая систему электронного слежения за гражданами. Однако на практике в регионах возобладали собственные «фантазии» на тему карантина. В Чечненапример, дошло до отказа принимать у себя жителей других регионов. В ответ на «недоумение» премьера Мишустина, вызванное подобными мерами, глава Чечни Рамзан Кадыров заявил, что он, во-первых, грузовой транзит не останавливал, а во-вторых, «ради спасения жизни можно и две недели, и два месяца находиться в изоляции, можно идти на любые жесткие меры. Люди в колониях живут годами и не умирают от этого. Мы стремимся не допустить завоза инфекции и переезда больных из ЧР в другие регионы». Позже в республике ввели фактически «визовый режим» для жителей других регионов, поставив условием въезда в республику наличие справки о тесте на коронавирус.
На этом фоне создалось впечатление, что центр не осуществляет должной координации карантинных действий на местах. Вместо четких регламентов действий — необязательные «рекомендации». В России к такому не привыкли.
Указ президента (о расширении полномочий губернаторов) от 2 апреля не носит всеобъемлющего характера. Многие вещи в нем не конкретизированы, к чему у нас тоже не привыкли. Региональные власти во многом опираются на закон от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», однако, во-первых, этот закон был написан еще во времена, когда федерализм в России работал, а во-вторых, он касается «чрезвычайной ситуации», а право вводить ее региональные власти сейчас на практике не имеют, это прерогатива федерального центра. Президент же не стал, вопреки ожиданиям некоторых, своим указом вводить режим ЧС (кроме того, имеется еще понятие «чрезвычайного положения», которое по Конституции — прерогатива исключительно президента). Спешно принятым законом право на введение ЧС предоставлено правительству. Зачем нужно было такое «самоустранение» Кремля, не очень понятно. Это можно объяснить попыткой переложить часть ответственности и принятие «непопулярных решений» на другие институты.
Одним из проявлений непоследовательности и половинчатости решений уже на региональном уровне стало то, что, например, в Москве указом мэра города был введен ранее не встречавшийся в правовой практике «режим повышенной готовности», согласно которому для одних категорий граждан (старше 65 лет, посещавшие страны, где распространен COVID-19, или контактировавшие с ними, имеющие определенные заболевания
Пользуясь тем предлогом, что эпидемиологическая ситуация в регионах разная и во многих из них в начале апреля счет числа зараженных не превышал нескольких человек или пары десятков, Москва фактически дала понять субъектам федерации, что им предстоит спасаться кто как может, беря на себя риск решений о возобновлении работы тех или иных предприятий под угрозой полного обрушения региональной экономики. То есть находить нужный баланс между поддержанием экономической деятельности и сдерживанием угрозы распространения эпидемии должны региональные власти.
Если бы речь шла о США, где штаты обладают собственными значительными ресурсами и полномочиями, то это выглядело бы нормально. Но у российских регионов фактически нет никаких дополнительных ресурсов на случай чрезвычайной экономической ситуации. Финансово они полностью зависят от федерального центра. У них нет денег на противоэпидемиологическую самостоятельность. И вообще лишних денег нет ни на что.
В этом году из 85 региональных бюджетов лишь треть сверстаны без дефицита или с символическим профицитом. При этом сбалансированный бюджет — вовсе не сигнал о благополучии региона. Это вполне может быть «нищенский уровень». В то время как бюджеты с наибольшими доходами (Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Краснодарский край и Татарстан), как правило, дефицитные. Примечательно также, что доходы Москвы в 2020 году составят 2,8 трлн руб., тогда как доходы бюджетов всех остальных субъектов РФ вместе взятых — 9,3 трлн. Возможности Москвы бороться с эпидемией в разы больше, чем у других регионов.
О колоссальном разрыве в финансовых возможностях регионов также говорит огромная разница в региональных бюджетных расходах на душу населения. Так, в богатой Москве они составляют почти 250 тыс. руб. в год, в Петербурге уже 135,2 тыс. В газо-нефтедобывающем Ямало-Ненецком АО — 451,5 тыс., в алмазодобывающей Якутии 215,5 тыс. А вот в таких областях как Саратовская или Волгоградская области уровень подушевых бюджетных расходов составляет 45,6 и 43,3 тыс. рублей. Для большинства областей «благополучным» считается уровень в 60−70 тысяч. Самый низкий уровень в Кабардино-Балкарии (41,2 тыс.). Соответственно, возможности противостоять эпидемии сильно отличаются даже у соседних регионов.
В последние годы подавляющее большинство региональных бюджетов были и остаются дотационными. Например, на Дальнем Востоке федеральные дотации составляли в среднем 17% в доходах бюджетов, на Камчатке доходили до половины, даже в алмазодобывающей Якутии они составляли 18%, в республиках Северного Кавказа доходили до 80%. Общая сумма трансфертов из федерального бюджета в региональные достигла в среднем по стране 45% в 2017 году. Собственно, такая финансовая централизация и является основой политической «вертикали власти». Таковы «особенности» российского бюджетного федерализма, когда основная часть налогов сначала уходит в федеральный центр, а затем часть их перераспределяется по регионам.
И вот, начиная с 2017 года, Москва начала реформу такой политики, с целью создать некие более универсальные «модели» выравнивания разницы в бюджетных возможностях при одновременном сокращении объема потока федеральных денег.
Фактически на протяжении последних двух лет доселе безусловные, по сути, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности превратились в обусловленный трансферт. Все решает в конечном итоге Москва. Регионам было предписано заключать с Минфином спецсоглашения, включающие дополнительные обязательства по осуществлению мер, направленных на снижение уровня дотационности. Центр стал, таким образом, еще больше предписывать регионам, как им тратить деньги. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности стали использоваться не только как инструмент обеспечения вертикальной сбалансированности и выравнивания доступа к общественным благам с учетом объективных региональных различий, но и как инструмент ужесточения контроля за структурой расходов бюджетов регионов. Резко усилилась регламентация региональных расходов на фоне снижения общего объема федеральных трансфертов, что стало одним из последствий ухудшения экономической конъюнктуры в стране, в том числе из-за введенных западных санкций. Хроническое недофинансирование расходных обязательств стало новой нормой, а ориентация при расчете социальных бюджетных расходов на бедные регионы привела к тому, что «модельные» бюджеты фактически ориентировались на идеологию «равенства в бедности». Таким образом, роль денежного «пряника» в поддержании централизованной «вертикали власти» снижается уже несколько лет.
На губернаторские должности старались назначать так называемых «технократов», главной чертой которых была готовность послушно и строго выполнять предписания Москвы. Такие кадры менее всего бывают готовы действовать гибко и проявлять собственную эффективную инициативность в кризисных ситуациях. Их этому не учили. Тем более что такие кадры — это не столько избранные населением представители местных интересов, сколько присланные «наместники», которым почти все равно, каким регионом руководить.
На фоне эпидемии, правда, правительство решило пойти на некоторые послабления. Взяв себе особые полномочия по оперативному распоряжению деньгами федерального бюджета во время кризиса, Москва лишь очень ограниченно пошла на уступки регионам в части гибкости «бюджетной дисциплины». Так, регионам разрешили несколько увеличивать расходы и превышать лимит дефицита бюджета (сейчас это 15% от доходов и 10% для регионов, которые получают большую сумму дотаций; для муниципальных бюджетов еще меньше — 10% и 5% соответственно), а также повысить лимит госдолга на сумму потраченных на борьбу с вирусом денег и недополученных доходов. Также регионы получили возможность самостоятельно менять порядок бюджетных трат, если деньги перераспределяются на поддержку отраслей и борьбу с вирусом. Однако на фоне мер, принимаемых в других странах, где антикризисные пакеты тянут на 10−20% ВВП, это капля в море. При этом никаких дополнительных средств федеральный центр пока провинции не выделяет, предлагая крутиться как получится самим.
Тем самым федеральный центр еще раз подтвердил, что: а) Кремль (а именно президент) не хочет брать на себя ответственность за непопулярные ограничительные меры из-за коронавируса, такая участь делегирована частично Мишустину, частично — губернаторам; б) федеральный центр медлит с принятием более масштабных экономических решений и тем более избегает брать на себя дополнительные финансовые обязательства по спасению экономики.
Но ради чего тогда, спрашивается, строилась все последние 20 лет «вертикаль власти», чтобы в течение двух-трех недель, по сути, «слинять», да еще на фоне принятия поправок в Конституцию, которые на практике будут означать еще большую централизацию? Между тем, исторически в России центральная власть всегда воспринималась не только как грозный Начальник, которому надо беспрекословно подчиняться, но и как Спаситель. То, что теперь начальник выглядит растерявшимся и не дает четких приказов, да и спасителем быть отказывается, может составить сильнейший политический вызов всей системе власти, сложившейся после распада СССР.
