2 августа 2017 года Дональд Трамп подписал закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Принятием этого закона Конгресс установил четырех противников США, в число которых вошли Иран, Россия, КНДР и террористические организации. Из названия и целей принятия закона четко вытекали способы, которыми на международной арене США будут решать свои вопросы. И это не война, бомбардировки или какие-либо действия, направленные на смену правящего режима. Это — санкции. Именно их закон CAATSA объявил главным средством разрешения противоречий с противниками.
В момент принятия закона CAATSA американский истеблишмент находился на пике антироссийских настроений. Среди внешнеполитических вопросов основное внимание леволиберальные СМИ и сторонники Демократической партии уделяли обсуждению предполагаемого вмешательства России в американские выборы в 2016 году. На этой волне в Конгресс вносились все новые и новые законопроекты о всевозможных экономических санкциях в адрес России.
За один только 2019 год мы насчитали восемь проектов, предусматривающих введение санкций и ограничений против российских юридических и физических лиц. Один из проектов — «О защите энергетической безопасности Европы» (PEESA) — затрагивал строителей и подрядчиков «Северного потока», инфраструктурного проекта по строительству газопровода по дну Балтийского моря из Ленинградской области России до Германии в обход Польши и Украины. Чтобы понять, почему PEESA не стал законом и почему пришлось в спешном порядке проводить задуманные в нем санкции через закон «О национальной обороне на 2020 год» (NDAA), нужно вспомнить события, в условиях которых проект был внесен в Сенат США в мае 2019 года.
К тому времени американский истеблишмент уже получил от комиссии спецпрокурора Мюллера ответ на волнующий всех вопрос о том, находился ли Дональд Трамп в сговоре с правительством Владимира Путина. Ответ был отрицательным. Положительный ответ превратил бы Россию в главного геополитического противника, а волна негодования в американском обществе позволила бы быстро пройти обе палаты многим «санкционным» законам, включая законы о «санкциях из ада» (DASKA) и «Об установлении красных линий» (DETER). Но в апреле, когда Генеральный прокурор распорядился опубликовать несекретную часть доклада, стало понятно, что оснований для большинства санкций попросту нет.
В этих условиях автор проекта PEESA Тед Круз (сенатор США от штата Техас), внося его в Сенат под номером S.1441, решил ударить по внешнеэкономическим интересам России. Логика реакции на «злонамеренные действия России» требовала соразмерного, жесткого ответа. Поэтому предусматриваемые проектом санкции как раз и пытались ударить по больному месту — крупному внешнеэкономическому инфраструктурному проекту Газпрома, от которого будет зависеть наполняемость бюджета России.
При этом лидер республиканского большинства в Сенате Митч Макконнелл проявил себя санкционным скептиком. Ни один из внесенных в этом году в Сенат санкционных законопроектов не продвинулся дальше этой стадии. Параллельно набирала обороты торговая война с Китаем и американской элите к лету пришлось полностью переключиться на нее.
К концу года становилось понятно, что санкционные проекты не пройдут. И в этот момент положения из PEESA переехали в главу LXXV закона «О национальной обороне на 2020 год» (NDAA). Дональд Трамп подписал NDAA 21 декабря 2019 года.
Ответ Европы и будущее «Северного потока-2»
Каковы цели американских законодателей в отношении экстерриториальных санкций? К сожалению, статья 7502 NDAA дает крайне скупой ответ на этот вопрос. Отношения с ЕС и Германией имеют решающее значение для интересов национальной безопасности США, для международного мира и глобального развития. Поэтому США будут выступать против любых попыток ослабить эти отношения. А поскольку Германия является основным инициатором санкций в отношении «злонамеренной деятельности России», то США хотят в этом ей поспособствовать, в том числе и путем введения прописанных теперь уже в NDAA санкций.
Для фигурантов предусмотрен классический набор ограничений: физическим лицам будет запрещен въезд на территорию США, не будет выдана въездная виза или таковая будет отозвана, если выдавалась ранее, будут заморожены активы и собственность, находящиеся в США или во владении субъектов права США (это положение касается и юридических лиц).
Согласно положениям закона, через 60 дней после вступления NDAA в силу Госдеп и Минфин должны предоставить специальным комитетам Конгресса доклад о компаниях, судах и иных лицах, задействованных в строительстве «Северного потока-2» и «Турецкого потока». Последующие доклады необходимо предоставлять через каждые 90 дней. Один из главных адресатов санкций, швейцарская трубоукладочная компания Allseas Group SA, по всей видимости, уже испугалась возможных последствий попадания в этот список: недавно компания сообщила о прекращении работ по укладке труб. В современной мировой финансово-экономической парадигме нельзя вести международный бизнес и при этом иметь «черную метку» от США, ведущей экономики мира. Поэтому правительство Германии при всем желании не сможет остановить бегство подрядчиков, в первую очередь — немецких. Никто не хочет прекратить свое существование как экономической единицы, а Германия и ЕС так и не придумали должного механизма спасения собственных резидентов от экстерриториально применяемых санкций США. Знаменитый блокировочный статут — Регламент Е С 2271/96 — здесь не поможет. У России таких подрядчиков нет, а создать совместное предприятие с западной трубоукладочной компанией вряд ли получится. И на востоке, и на западе бизнес прекрасно понимает риски попадания под американские санкции.
Что дальше?
Представляется, что вместо Allseas может быть выбрана определенная «жертва», которая достроит газопровод в датских водах. Кроме того, у президента США есть право не вводить санкции в отношении компании или судна, указанных в докладе Конгрессу.
Действовать данный закон будет до тех пор, пока президент США не проинформирует комитеты Конгресса о создании ряда гарантий. Во-первых, должна быть минимизирована способность руководства России использовать проект в качестве инструмента принуждения и политического давления. Речь идет об обеспечении разделения производства и передачи энергоносителей, чтобы компании, прямо или косвенно принадлежащие российской власти, не контролировали транспортировку по трубопроводу. Во-вторых, президент должен убедить Конгресс, что проект не ведет к сокращению транспортировки российского энергоносителя более чем на 25% от объема прокачки по сетям других стран за 2018 год (в первую очередь речь здесь идет об Украине).
В глобальном масштабе все это означает, что санкции из экономических средств разрешения споров уже давно перешли в разряд геополитических.
