Москва и Берлин вновь обсуждают будущее газопровода «Северный поток-2», несмотря на то, что работы по его строительству уже идут полным ходом. Что бы ни принесли эти переговоры, одно можно сказать практически точно — этот крайне противоречивый проект наверняка будет реализован в срок. Понимание того, почему и как это произошло, дает нам представление о том, как российские энергетические проекты могут противостоять значительным политическим рискам с помощью поддержки со стороны ключевых капиталов и корпораций.
Судьба «Северного потока-2» осложнена множеством трудностей, связанных в первую очередь с позицией правительства США. Здесь стоит вспомнить, что США выступили и против строительства связавшего Германию и Россию газопровода «Северный поток». Первая нитка «Северного потока» была введена в эксплуатацию в ноябре 2011 года и уже тогда «Газпром» и консорциум европейских энергетических компаний объявили о планах строительства второго трубопровода. Первому «Северному потоку» потребовалось шесть лет, чтобы достичь максимальной эксплуатации пропускной способности трубопровода.
После аннексии Крыма в 2014 году США активизировали усилия по борьбе с трубопроводом. В этот период под санкциями оказалась российская энергетическая отрасль, однако «Газпром» и связанные с ним проекты не являлись непосредственной целью вводимых ограничений. При этом не стоит думать, что обострение российско-западных отношений ограничивалось только лишь отношениями России и США. Можно вспомнить, например, принципиальную позицию Польши: в 2016 году польский антимонопольный регулятор отказал «Газпрому» в создании консорциума с пятью европейскими компаниями для строительства «Северного потока-2».
Почему Польша последовательно противостоит планам реализации трубопровода? Если «Северный поток-2» будет запущен, то это станет переломным моментом для экспорта российского газа в Западную и Центральную Европу. Трубопровод позволит поставкам газа из России идти на Запад не только в обход Украины, но и в обход большинства стран Восточной Европы. Российско-украинские газовые ссоры 2005−2009 гг. привели к тому, что нехватку поставок периодически ощущали даже такие страны, как Швейцария. Реализация «Северного потока-2» даст Москве возможность ежегодно транспортировать через Германию до 55 млрд кубометров газа, что развяжет Кремлю руки и позволит отключать от поставок газозависимые страны Восточной Европы, не рискуя при этом отношениями с западными партнерами.
Участвующие в строительстве трубопровода западноевропейские компании — австрийская ÖMV, британско-нидерландская Royal Dutch Shell, французская Engie, а также немецкие Uniper и Wintershall — нашли способ, как обойти явно политически мотивированное решение польского антимонопольного регулятора: в апреле 2017 года вместо того, чтобы войти в консорциум Nord Stream 2 AG, эти компании подписали соглашения о финансировании газопровода, что не требует разрешения регуляторов.
К тому моменту геополитическая обстановка вот уже три года осложняла реализацию проекта. Кроме того, судьба этого газопровода стала яблоком раздора во время избирательной кампании в Германии в 2017 году и последовавших за ней коалиционных переговоров. Спор был в значительной степени разрешен благодаря голосованию, по результатам которого образовалась еще одна большая коалиция ХДС/ХСС и СДПГ. В рамках своего коалиционного соглашения обе стороны пообещали поддержать газопровод. Несмотря на это, в стане ХДС все же появились противники «Северного потока-2»: против газопровода высказался глава комитета Бундестага по международным делам Норберт Реттген, однако его аргументы оказались менее эффективными, чем лоббистские усилия европейских энергетических компаний.
Еще одна потенциальная проблема возникла из-за закона «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA), который был принят Конгрессом США в августе 2017 года. Потенциально по этому закону под санкции могут попасть пять европейских компаний, финансирующих «Северный поток-2», однако немецкие чиновники в июне 2018 года сообщили, что получили от американской стороны заверения в том, что этого не произойдет.
В июле 2018 года на саммите НАТО проект трубопровода подвергся резкой критике со стороны Дональда Трампа. Однако было ясно, что сделано это с целью подтолкнуть Берлин к увеличению покупок сжиженного природного газа, что является частью стратегии Вашингтона по расширению экспорта СПГ в Европу. Объявив в сентябре 2018 года, что Германия построит терминал СПГ, министр экономики и энергетики Германии Петер Альтмайер заявил, что этот шаг является «жестом для наших американских друзей».
Однако не стоит думать, что Трамп заключил выгодную сделку. К тому моменту строительство «Северного потока-2» уже началось, и в ближайшем будущем американский СПГ не сможет составить конкуренцию российскому трубопроводному газу. Газ «Северного потока-2» придет на рынки Германии и Западной Европы раньше, чем обещанный Трампу терминал СПГ будет близок к завершению.
Позицию Трампа было легко смягчить, но другие американские акторы все еще выступали против проекта. Группа сенаторов, недовольная тем, как Белый дом реализует и толкует CAATSA, в августе 2018 года представила законопроект «О защите американской безопасности от агрессии Кремля» (DASKAA), получивший название «санкции из ада». Раздел 236 законопроекта DASKAA прописан с явным прицелом на «Северный поток-2».
Первоначальная версия законопроекта DASKAA не прошла через Сенат до промежуточных выборов в США в ноябре 2018 года. 13 февраля 2019 года та же группа сенаторов представила новую версию законопроекта, в которой отсутствовал раздел, посвященный «Северному потоку-2». Сенатор Боб Менендес заявил, что это было сделано потому, что «мы стремимся к тесному сотрудничеству с Европой в деле совершенствования санкций».
Комментарий Менендеса показывает, что Брюссель и Вашингтон испытывают трудности в координации политики санкций и других связанных с ними действий. Нужно отметить, что подобные усилия наиболее эффективны, если США и ЕС предпринимают их совместно. Но ограничение российско-европейских связей гораздо больше отвечает интересам США, чем ЕС. Статус России как соседа и основного поставщика товаров в Европу не изменится. Еще одна проблема координации заключается в том, что внешняя политика ЕС требует переговоров со всеми государствами-членами блока. Влияние крупнейших членов ЕС по ключевым вопросам невозможно игнорировать, но при этом его сложно достоверно оценить.
Комментарий Менендеса появился уже после того, как спала последняя волна критики «Северного потока 2» внутри ЕС. В начале февраля Франция согласилась поддержать поправки к Газовой директиве ЕС, продвигаемые восточными членами организации. Эти поправки могли бы значительно повлиять на будущее трубопровода. Однако вскоре Франция отозвала свое согласие, променяв его на согласованное с Берлином решение. Первоначальное предложение Франции заключалось в том, что трубопроводы, подобные «Северному потоку-2», в соответствии с правилом конкуренции могут пересекать территорию только одной страны-участницы ЕС. После франко-германских переговоров это предложение было в значительной степени ослаблено.
В соответствии с поправками, которые еще предстоит официально закрепить, Германия будет решать, насколько трубопровод может быть освобожден от некоторых частей новой директивы. Это потребует консультаций с другими государствами-членами ЕС. При этом не до конца понятно, насколько может оказаться вовлечена в этот процесс Еврокомиссия в случае возникновения весьма вероятных разногласий.
Берлин дал понять, что не хотел бы, чтобы за процессом осуществляла контроль Еврокомиссия. Вместо этого он будет добиваться двустороннего российско-германского соглашения. Также в соответствии с новой директивой на трубопровод будут влиять изменения немецкой политики. Но для Москвы это приятная новость. Антикремлевские позиции гораздо менее популярны в политической элите Берлина, чем в Брюсселе и других европейских столицах.
Теперь, вероятно, «Северный поток-2» преодолеет последние стоящие перед ним трудности и его строительство будет завершено в течение года.
Однако это не значит, что политические проблемы проекта на этом исчерпаны. Новая директива ЕС превращает «Северный поток-2» в яблоко политического раздора внутри России. Новая директива требует, чтобы как минимум 10% пропускной способности трубопровода были доступны третьим сторонам. «Роснефть» покушалась на монополию «Газпрома» на экспорт газа по трубопроводам, однако «Газпрому» удалось отстоять свои позиции. Новая директива ЕС может подтолкнуть «Роснефть» вновь попробовать оспорить монополию «Газпрома».
Кремлю теперь придется управлять порождаемыми нынешней ситуацией внутриполитическими рисками. При этом ключевые американские и европейские риски, похоже, были преодолены. От достигнутого на данный момент статус-кво явно проигрывают Украина и восточные государства-члены ЕС. Не может достигнутой договоренностью быть доволен и Вашингтон, стремящийся продавать СПГ в Германию. Явным победителем в этой ситуации оказывается Кремль и европейские энергетические компании.
