Страсти вокруг послания Путина Федеральному собранию 15 января и последовавших за ним событий наконец-то понемногу начинают утихать. В этой статье я попытаюсь разобраться, что же произошло.
Путин стремится одновременно выполнить сразу шесть задач. Во-первых, он хочет отреагировать на то, что население все настойчивее требует реформ. При этом для него важно изобразить свои реформы как можно более значительными и привлекательными, — хотя на деле некоторые предложенные изменения совершенно незначительны и вовсе не привлекательны. Во-вторых, он пытается разрешить «проблему-2024» (открыто об этом, конечно, не говорится). Путин создает для себя возможности уйти или, что вероятнее, остаться в каком-то качестве у власти, но вместе с тем он не дает конкретного ответа на «вопрос-2024», чтобы не стать «хромой уткой» (в США «хромой уткой» называют президента, который вскоре покинет свой пост) и не поставить под угрозу собственное будущее. Наконец, он хочет сделать это все так, чтобы показать, что до сих пор вполне контролирует ситуацию, устанавливая повестку, временные рамки и темп изменений.
Так в общих чертах я вижу план президента России. Увенчается ли он успехом — отдельный вопрос. Далее я поочередно рассмотрю каждую из упомянутых шести задач.
1. Реакция на растущий запрос на изменения
«Сегодня в нашем обществе четко обозначился запрос на перемены», — говорил Путин в Послании 15 января. Кремль знает о необходимости перемен и мотивирован реагировать на запрос общества, хотя бы из опасения, что отсутствие реформ приведет к росту недовольства и протестам. Свидетельства же недовольства в обществе очень легко обнаружить. Россия оказалась на самом низком месте с 2013 года в «индексе счастья» Gallup International. Протесты лета 2019 года, развернувшиеся вокруг выборов в Мосгордуму, и митинги 2018 года против пенсионной реформы говорят об опасениях россиян по поводу их политических прав и личной экономической стабильности. Подробнее о том, какие опасения существуют в различных слоях общества, можно прочитать в свежем докладе Андрея Колесникова и Дениса Волкова.
2. Попытка представить предложенные реформы как можно более значительными
Об этом свидетельствует язык, который был использован в Послании. Путин сказал: «Все это уже само по себе очень серьезные изменения в политической системе». Эта риторика — отход от привычного путинского языка осторожности и стабильности, особенно в отношении возможных политических реформ. Помимо слов о серьезности изменений, об этом свидетельствует и широкий охват возможных перемен — от социальной политики до взаимоотношений исполнительной и законодательной власти и Конституционного суда. И кажется этот посыл сработал: в том, что изменения, о которых говорилось в Послании, окажут серьезное влияние на жизнь страны уверены 61% россиян.
Однако не стоит принимать слова Путина на веру. Очевидно, что одно дело — заявить, что произойдут серьезные изменения, и совсем другое — провести такие реформы, которые по-настоящему повлияют на политическую систему и повседневную жизнь россиян. Многие из предложенных изменений в Конституции являются институциональными, но при этом следует помнить о том, что в России официальные правила часто отходят на второй план перед заведенными практиками, устоявшимися неофициальными нормами и отношениями покровительства и неформального влияния, которые и являются двигателем политики.
Кроме того, некоторые изменения представляются скорее декоративными. Возьмем, например, необходимость консультаций президента с Советом Федерации при назначении силового блока правительства. Сама по себе необходимость консультаций не сильно ограничивает главу государства в принятии решений.
3. Попытка представить предложенные реформы как можно более привлекательными
Предложения конституционной реформы были изложены только в заключительной части Послания Путина. Им предшествовал более обширный раздел, который должен был вызвать куда больший интерес и прийтись по душе большинству россиян. В Послании упоминалась 75-я годовщина победы в Великой отечественной войне и было озвучено обещание сделать значительные вложения в «материнский капитал». Последнее призвано помочь побороть демографический кризис, который принял угрожающие масштабы. Путин внес и другие заманчивые предложения в области социальной политики, в том числе индексацию пенсий, закрепление минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума и горячее питание для учащихся начальных школ. Он также подчеркнул курс на укрепление суверенитета России, предложив ужесточить требования к гражданству и постоянному месту жительства для претендентов на государственные посты, а также заявив, что международное право и международные договоры будут действовать в России «только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».
Согласно последним опросам, реформы в области социальной политики были (что неудивительно) положительно восприняты населением России. Общенациональный телефонный опрос, проведенный близкой к Кремлю социологической службой ВЦИОМ, показал, что 91% россиян положительно относятся к индексации пенсий, а 90% — к установлению минимальной заработной платы выше прожиточного минимума. Политические и институциональные изменения (что тоже неудивительно) оказались значительно менее популярны, но все равно получили поддержку большинства. Например, 66% россиян поддерживают исключение слова «подряд» из 81-й статьи Конституции, что ограничит общее количество президентских сроков двумя. Интересно, что лишь 61% поддерживают предоставление Госдуме права утверждать членов правительства. Впрочем, это вполне соответствует невысокой оценке россиянами деятельности нижней палаты парламента.
Отставка премьер-министра Дмитрия Медведева и его правительства также должна была стать популярным решением. До отставки рейтинг одобрения деятельности Медведева, по данным «Левада-центра», составлял всего 38%. Хотя Михаил Мишустин находится на посту всего несколько недель, его первый рейтинг одобрения установился на куда более благоприятной отметке — 48%.
Задачей Путина было сделать предложенные реформы прямой противоположностью фиаско с пенсионной реформой 2018 года. Нынешний набор разносторонних изменений представлен как направленный на улучшение жизни населения. Обещание «всенародного голосования» — дань процедурной легитимности, которая должна быть получена от консультации с народом России. Как раз этого очень не хватало в эпопее с пенсионной реформой.
4. Решение «проблемы-2024»
Многим уже изрядно надоел вопрос, который, если и не задается прямо, то зачастую прячется в подтексте почти любого обсуждения современной российской политики: что Путин будет делать в 2024 году, когда его нынешний президентский срок подойдет к концу? В своем Послании Путин не прояснил этот вопрос. Однако при этом он создал различные варианты, которые позволят ему остаться у власти в том или ином качестве. Наиболее часто упоминается, что Путин может возглавить обновленный и закрепленный в Конституции Государственный совет (что вполне возможно), стать премьер-министром (что куда менее вероятно, если принять во внимание отсутствие у Путина интереса к рутинным вопросам государственного управления) или стать главой Союзного государства России и Беларуси (крайне маловероятно). Гораздо реже упоминаются (сказать по правде, довольно безумные) варианты, согласно которым он может стать председателем Конституционного суда или спикером Совета федерации.
Путин не говорил об этом прямо, но 47% россиян интерпретировали президентское Послание как попытку решить «проблему-2024». Более того, около 60% россиян хотят, чтобы Путин остался у власти в той или иной роли (в том числе 27%, которые хотят видеть его президентом после 2024 года).
5. Сохранение неопределенности
Путин не стал пояснять, каким именно путем намеревается пойти в 2024 году. Впрочем, это вполне объяснимо. Если бы действующий президент сказал «в 2024 году я полностью уйду из политики», то его власть немедленно бы ослабла — что, в свою очередь, могло бы привести к хаотичной и агрессивной борьбе за власть между конкурирующими группами российских социальных, экономических и политических элит.
Часть этой неопределенности касается попыток интерпретировать, как предложенные изменения повлияют на власть президента. Если из текста Послания Путина можно было сделать вывод, что многие важные полномочия будут переданы от президента парламенту и премьер-министру, то реальная ситуация (согласно законопроекту о конституционной реформе, направленному в Думу) куда менее очевидна. С одной стороны, Конституция будет обязывать президента назначать министрами лиц, одобренных Государственной Думой по предложению премьер-министра. Таким образом, его власть уменьшится. С другой стороны, президент получит право «супер-вето» — полномочия направлять на рассмотрение в Конституционный суд на предмет соответствия Конституции законопроекты, в отношении которых Госдума и Совет федерации уже преодолели президентское вето. Если суд сочтет такой законопроект неконституционным, то президент не будет обязан его подписывать. Получается, его власть увеличится?
Если бы мне пришлось дать однозначный ответ, то я бы сказал, что если предложенные поправки к Конституции будут приняты, то полномочия президента в целом увеличатся. Однако, как уже отмечалось, источником исполнительной власти в России является далеко не только и не столько буква закона. Очень многое зависит от того, сможет ли Кремль и дальше полагаться на поддержку большинства (простого или конституционного) в Думе.
6. Демонстрация контроля
Пытаясь выполнить все пять описанных выше задач, Путин при этом (как и всегда) стремится демонстрировать собственный контроль над ситуацией. Этим может объясняться выбор даты Послания — предыдущие два Послания Федеральному собранию состоялись гораздо позже (20 февраля и 1 марта). Обратившись с Посланием в середине января, Путин овладел инициативой в период, когда многие россияне еще не успели полностью прийти в себя после новогодних праздников.
Шестая задача также может служить объяснением резких шагов, предпринятых сразу после речи Путина: в их числе отставка Медведева и его правительства, объявление о создании рабочей группы по конституционной реформе, внесение законопроекта о реформе в Государственную Думу 20 января и принятие его в первом чтении 23 января. Этот быстрый темп изменений — тактический прием, призванный удержать контроль за повесткой дня.
Однако наблюдается некое противоречие того, как подаются предложения Путина (якобы с целью дать власть гражданам России), и того, как эти изменения воплощаются на практике (посредством предложений и решительных действий «суперпрезидента», который в осуществлении своей повестки полагается на лояльные ему фигуры). Президент говорил, что изменения возможны «только при активном участии общества». Однако Кремлю не удалось плавно перейти от символического предложения о всенародном голосовании к реальному осуществлению такого голосования и попыткам втиснуть его в официальную процедуру внесения изменений в Конституцию, при этом сокращая возможности для оппозиции использовать голосование как возможность в очередной раз выразить свое недовольство. Возможно, именно этими проблемами вызвано недавнее замедление процесса: второе чтение законопроекта о реформе в Думе откладывается, вероятно, до конца февраля или до начала марта.
Что дальше?
Следует внимательно наблюдать за вторым чтением законопроекта в Государственной Думе, так как именно в этот решающий момент в законопроект могут быть внесены (или не внесены) изменения. Говоря о более дальней перспективе, также важно подумать о том, какая роль во всем этом отведена «Единой России». Действующая политическая система функционирует в значительной степени благодаря «единству целей» исполнительной и законодательной власти (на всех ее уровнях), которое, в свою очередь, зиждется на большинстве «партии власти» (и прикормленной Кремлем «системной оппозиции») в федеральном и региональных парламентах. Именно поэтому данные опросов о популярности «Единой России» беспокоят Администрацию президента. Перед «проблемой-2024» предстоит решить все более угрожающую «проблему-2021». Региональные выборы 13 сентября могут позволить понять, ждут ли нас другие реформы и прочие изменения перед предстоящими в будущем году федеральными парламентскими выборами, которые станут определяющими для второй половины четвертого (и последнего?) президентского срока Владимира Путина.
