Одной из естественных особенностей эволюции политического режима в России является нарастающая информационная закрытость государства. Российское правительство формально провозгласило концепцию открытости органов власти, но произошло это еще в начале 2014 года — по сути, в другую эпоху, до системной конфронтации с внешним миром и западных санкций. «Открытое правительство» — амбициозный проект экс-премьера Дмитрия Медведева — продержалось после этого еще несколько лет и было ликвидировано в 2018 году, оставив после себя скромное наследие, а его куратор Михаил Абызов с 2019 года находится под арестом по обвинению в мошенничестве.
Конечно, российское государство не может оставаться в стороне от глобального тренда на всеобщую прозрачность. Поэтому даже в условиях авторитарного режима высшие чиновники продолжают ежегодно публиковать декларации об имуществе и доходах — пускай и не слишком информативные (28 мая, впрочем, стало известно, что Министерство обороны засекретило доходы заместителей министра Сергея Шойгу из-за нового закона о госзащите силовиков). Интернет-коммуникации и социальные сети легко позволяют государству следить за гражданами, но верно и обратное: граждане периодически могут наблюдать за должностными лицами. Например, излюбленный прием Алексея Навального и его команды расследователей — анализ личных фотографий из соцсетей, по которым они судят о коррумпированности того или иного чиновника. Наконец, официальная линия на закрытость сочетается с обширным черным рынком данных в России (в том числе из государственных информационных систем), на котором, как оказалось, можно приобрести даже данные на засекреченных агентов спецслужб.
Нормально, когда государственные секреты сосредоточены вокруг обороны и безопасности, — это характерно в той или иной степени для всех стран. Так было и в России с начала 1990-х гг. Однако за время президентства Владимира Путина и особенно после 2014 года тренд на засекречивание вышел за пределы традиционных силовых сфер и продолжает захватывать все больше «мирных» областей. Это предсказуемо коррелирует с гонениями на независимые СМИ и гражданских активистов, агрессивной монополией пропаганды в официальном дискурсе и все более жесткими ограничениями свободы слова.
Реакция на внешние угрозы
С 2014 года в России начался разворот в сторону закрытия информации, ставший реакцией на внешние раздражители. В 2015 году журналисты выяснили, что российские власти засекретили перечень заграничной собственности государства «в связи с недружественной политикой ряда стран». Это произошло на фоне развернувшейся охоты экс-акционеров обанкроченной нефтяной компании ЮКОС на суверенное имущество России в рамках их попыток принудительно исполнить международное арбитражное решение о компенсации в размере $ 50 млрд. И хотя за этим шагом российских властей стояла понятная логика — защитить государственные активы за рубежом, — обратной стороной подобной непрозрачности всегда становятся неподотчетность и коррупционные риски. Правительство также засекретило закупки заграничных учреждений Министерства иностранных дел (это нужно, чтобы экс-акционеры ЮКОСа не смогли доказать, что суверенные активы используются в коммерческих целях — только такие активы можно взыскать по международному праву). Счетная палата России — единственный орган, который хоть как-то противостоит тренду на засекречивание всего и вся — предупреждала, что такие закупки «являются одной из коррупционно-опасных функций МИДа».
Выход на системно иной уровень секретности в России спровоцировали западные санкции. В 2017 году США приняли фундаментальный Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA), который впервые институционализировал угрозу вторичных санкций в отношении России, то есть ограничений против компаний и людей из любых стран, сотрудничающих с подсанкционными российскими лицами. В ответ на это, чтобы защитить от потенциальных вторичных санкций акционеров, контрагентов и партнеров российских компаний, уже попавших в американский санкционный список, правительство России приняло целый ряд постановлений, которые установили исключительный правовой режим ограничения публичного доступа к корпоративной информации.
После того как в апреле 2018 года США наложили блокирующие санкции на миллиардеров Олега Дерипаску и Виктора Вексельберга, российский Центробанк убрал со своего сайта информацию о банках, в которых они являлись акционерами. Банки в России обязаны раскрывать цепочки собственников вплоть до конечных бенефициаров, однако сейчас у некоторых финансовых организаций, связанных с фигурантами санкционных списков, эта информация на сайте ЦБ пропущена. В апреле 2019 года правительство утвердило перечень видов информации, которую эмитенты ценных бумаг вправе не публиковать из опасения западных санкций, — 18 пунктов, включая сведения о руководстве, активах, дочерних компаниях, объемах операций в иностранной валюте
В марте 2021 года Министерство экономического развития внесло в правительство законопроект, который позволит обеспечить конфиденциальность потенциальных инвесторов в Крыму и тем самым защитит их от санкций. А на днях Госдума разрешила не предоставлять третьим лицам данные из российских реестров морских и речных судов, касающиеся их владельцев. Это произошло после того, как США ввели санкции против трубоукладочной баржи «Фортуна», участвующей в достройке газопровода «Северный поток-2», и ее зарегистрированного собственника. Вряд ли на этом инициативы по засекречиванию информации в России закончатся.
Слишком широкие исключения
Пока режимом закрытия информации в основном пользуются либо организации, связанные с оборонным комплексом (как Промсвязьбанк, обслуживающий гособоронзаказ), либо компании, попавшие в блокирующий санкционный список Минфина США (SDN List). Например, автомобильная группа ГАЗ Олега Дерипаски, переставшая публиковать ежеквартальную отчетность в 2018 году. При этом сложилась парадоксальная ситуация: в 2020 году США отложили введение в действие санкций против ГАЗ в обмен на согласие компании предоставлять Минфину США ее финансовые отчеты каждый квартал. Судя по тому, что американские власти продлили до начала 2022 года лицензию, разрешающую группе ГАЗ работать с поставщиками и контрагентами, компания исправно передает свою отчетность в Вашингтон, но не раскрывает ее перед российской публикой. Это возможно потому, что режим ограничения санкционной информации формально не подпадает под гостайну.
Российские компании и банки, не включенные в санкционный список SDN, акции которых торгуются на бирже и которые составляют отчетность по международным стандартам, пока стараются не задействовать режим изъятия сведений из публичного поля. Однако формулировки из соответствующих постановлений правительства настолько широки, что позволяют скрывать информацию очень многим компаниям. Это могут делать не только компании из американского списка SDN, но и те, кто находится под менее жесткими секторальными санкциями Запада (Сбербанк, ВТБ, «Газпром»
Как пример можно привести компанию МРТС, занимающуюся строительством трубопроводов: по итогам 2020 года она не стала публиковать текстовые пояснения к финансовому отчету (хотя за 2019 год публиковала), что, очевидно, связано с нежеланием раскрывать детали сделки по передаче «токсичной» баржи «Фортуна» малоизвестному российскому юрлицу. Профильный департамент Минфина России, ответственный за противодействие западным санкциям, вроде бы осознавал эту проблему, обещая сузить исключения из правил раскрытия информации, но пока ничего не изменилось.
Тревожные прецеденты
Стоит признать, что засекречивание информации, обусловленное санкционным риском, имеет под собой объективные основания и может быть объяснено защитой национальных интересов. Однако появились тревожные прецеденты, когда власти скрывают информацию, имеющую общественную значимость, без внятных объяснений — предположительно по внутриполитическим мотивам. В феврале из плана законопроектной деятельности Минфина стало известно, что чиновники наложили гриф «секретно» на разработку законопроекта о реформе накопительной пенсии россиян. Эта реформа должна стать следующим этапом изменений пенсионной системы после повышения общего возраста выхода на пенсию, объявленного в 2018 году. Повышение пенсионного возраста готовилось в режиме «спецоперации» и после объявления вызвало ожидаемо негативную реакцию большинства граждан. И когда правительство почти сразу стало обсуждать дальнейшую реформу, суть которой заключается в том, что работающие граждане будут отчислять часть своих зарплат на будущую накопительную пенсию, это повлекло новую волну недоверия в обществе. Цель засекречивания новой пенсионной реформы понятна: исключить широкую дискуссию по этому поводу, чтобы впоследствии представить окончательный вариант изменений уже без возможности откатить его назад, а также убрать источник мощного негатива для рейтинга президента и правительства во время подготовки реформы.
Другой путь расширения информационной закрытости, по которому идут власти, — создание новых категорий ограниченного доступа, таких как «служебная тайна в области обороны». Правительственный законопроект о введении такого института — по сути, промежуточного между общедоступной информацией и гостайной — недавно был принят Госдумой в первом чтении. Авторы законопроекта в пояснительной записке прямо ссылались на то, что «в средствах массовой информации периодически размещается служебная информация, касающаяся организации обороны государства, в части создания вооружения и военной техники, финансового состояния и хозяйственной деятельности», и власти хотели бы ограничить ее распространение в открытых источниках.
В конце прошлого года с портала «Электронный бюджет», которым управляет Казначейство (подразделение Минфина), исчез реестр субсидий, которые федеральное правительство предоставляет различным юрлицам. Ни Минфин, ни Казначейство не давали объяснений, почему это произошло, игнорируя запросы СМИ. В реестре содержалась информация о безвозмездных перечислениях сотен миллиардов рублей из госбюджета организациям на определенные цели (например, таким как Объединенная авиастроительная корпорация или телеканал RT). Вероятно, изначально ставилась задача убрать из открытого реестра только какие-то «чувствительные» субсидии, но почему-то было принято более радикальное решение закрыть вообще весь реестр. В целом информация о распределении субсидий из федерального бюджета способна многое сказать о приоритетах государства и сравнительной мощи лоббистских ресурсов, но с 2021 года она недоступна.
Политические дела
Самый пугающий тренд последнего времени — это предположительно политически мотивированное использование секретности в уголовных делах против журналистов и оппозиции. Так, в деле бывшего журналиста газеты «Коммерсантъ» Ивана Сафронова силовики почти год скрывают от подсудимого и общественности суть обвинений, а его адвокат не может разглашать информацию о ходе процесса в силу секретности. В деле о признании Фонда борьбы с коррупцией (ФБК) Алексея Навального экстремистской организацией (ранее фонд уже был признан «иностранным агентом» в России) материалы по иску прокуратуры также засекретили, а суд слушает обвинения в закрытом режиме. Это далеко не единственные примеры засекречивания подобных судебных процессов, когда наблюдатели лишены возможности составить беспристрастное мнение о деле.
Вообще типологически в тренде на засекречивание информации в современной России (помимо привычной сферы обороны и безопасности) можно выделить следующие категории случаев:
- политически мотивированная секретность: власти ограничивают доступ общественности к резонансным делам, связанным с оппозицией или инакомыслием;
- секретность, обусловленная заинтересованностью власти в замалчивании негативной для граждан повестки и акцентировании позитивной (как в примере с реформой пенсионных накоплений);
- секретность, связанная с желанием элит укрыться от глаз широкой публики и, возможно, скрыть коррупционные схемы.
К последней категории относятся ставшие довольно частыми случаи сокрытия Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) сведений о дорогостоящей недвижимости некоторых чиновников и их родственников. Владельцем недвижимости указывается либо «Российская Федерация», либо зашифрованное лицо, или же сведения об имуществе просто удаляются из системы.
Непрозрачность без гостайн
В журналистской практике автора этой статьи не раз возникали ситуации, когда некоторые «интересные» данные были опубликованы госорганами и оставались открытыми ровно до того момента, пока на них не обращали внимание медиа. Такие данные удалялись без объяснения либо сразу после публикации в СМИ, либо еще на этапе журналистского запроса о комментарии. Приведу один пример: в 2017 году Минфин России разместил сведения о зарплатах в федеральных органах власти, из которых можно было вывести персональные зарплаты большинства правительственных министров. Оказалось, что они различаются на порядок. После публикации материала РБК Минфин удалил эти данные из открытого доступа.
Наконец, есть и еще одна категория, которую можно причислить к секретности в расширенном смысле. Это случаи, когда информация, очевидно, не является секретной, а иногда и вовсе не может быть засекречена в силу российского закона, но власти не хотели бы, чтобы такие сведения афишировались. По закону о гостайне в России не подлежат засекречиванию сведения о «состоянии здравоохранения, санитарии, демографии». Однако эксперты уже отмечали, что российские власти явно не стремятся раскрыть всю информацию о ходе эпидемии коронавируса в стране и принимаемых мерах по борьбе с инфекцией.
Так, правительство, публикуя необходимый минимум о ситуации с COVID-19 (количество заразившихся и умерших), предпочло не сообщать в регулярной форме о таких важных сведениях, как количество имеющихся коек в больницах, темпы госпитализаций с коронавирусом и выписок из больниц, загруженность больничных мощностей. А прямо сейчас российские власти не публикуют обновляемые открытые данные о темпах вакцинации населения, как это делают многие западные страны. Вместо этого высокопоставленные чиновники, такие как президент Владимир Путин, глава правительства Михаил Мишустин и вице-премьер Татьяна Голикова, периодически озвучивают противоречащие друг другу цифры по количеству привитых от коронавируса. Вполне возможно, что отказ от регулярной публикации данных о числе привитых — сознательное политическое решение, связанное с тем, что россияне не сильно доверяют вакцинам и не торопятся выполнять планы властей по вакцинации 60% взрослого населения страны.
В будущем стоит ждать еще больше инициатив по закрытию информации, учитывая, что политический режим эволюционирует в сторону более жесткого авторитаризма. Разрядки в отношениях с внешним миром не предвидится, а санкционное давление на Россию медленно, но верно нарастает. Засекречивание «гражданской» информации (реформа накопительной пенсии или реестр федеральных субсидий) показало, что ключевая «красная линия» уже пройдена, и особых издержек из-за этого у властей не возникает — голоса сторонников открытости и прозрачности в истеблишменте не слышны, а каждый новый шаг в сторону секретности не вызывает громкой реакции в обществе. Конечно, кто-то надеется, что с окончанием очередного электорального цикла широкомасштабная кампания по засекречиванию сойдет на нет, но это маловероятно. Сочетание таких процессов и трендов, как стагнация экономического роста, демографический кризис, усиленный пандемией, нарастающая «шпиономания» силовых структур и токсичная атмосфера для СМИ и гражданских активистов, а также становящаяся все более острой реакция властей на любой информационный негатив, означает, что информационная закрытость будет нарастать и, возможно, с большей скоростью.
