На 2018 год пришлось больше санкционных событий, чем ожидалось, и сейчас уже можно смело говорить о нарастании санкционного давления евроатлантических стран на Россию. Постоянно возникают и будут возникать новые поводы для заявлений официальных лиц США и европейских стран о продлении существующих и введении новых ограничительных мер в отношении российских граждан и юридических лиц. Оспаривание отдельными лицами включения в санкционные списки пока принесло лишь первые единичные положительные результаты. А вот попытки России противостоять санкционному режиму Запада громкой риторикой и введением т.н. контрсанкций показали полную неэффективность.
Освежим в памяти санкционные события года уже почти прошедшего — их немного, но безболезненными их не назовешь. В 2018 году:
- Произошло ужесточение давления западных стран на Россию, выразившееся в подготовке ряда докладов в соответствии с законом CAATSA (одним из них является «Кремлевский доклад»), значительном расширении санкционных списков и внесении в Конгресс США законопроекта DASKA;
- Появились новые поводы для продления существующих и введения новых ограничительных мер в отношении российских граждан и юридических лиц (в частности, вооруженный инцидент в Керченском проливе);
- Увеличилось воздействие санкций на партнеров России (введение вторичных санкций в рамках CAATSA против покупателей российских вооружений);
- Между США и ЕС возникли разногласия в отношении санкционной политики (в связи с возобновлением американской санкционной программы против Ирана), что может иметь важное практическое значение для России;
- Началось формирование правоприменительной практики по вопросу оспаривания санкций гражданами РФ (дела Бориса Ротенберга, Виктора Вексельберга и Валентина Гапонцева, дело Олега Дерипаски, споры с участием крупных российских компаний);
- Российские власти приняли меры, направленные на противодействие санкциям и адаптацию к ним: создание нового Департамента по контролю за внешними ограничениями в Министерстве финансов РФ, разработка новых законодательных актов (ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия США и иных иностранных государств», законопроект о введении уголовной ответственности за исполнение антироссийских санкций).
Последствия для России
У всех вышеизложенных событий, разумеется, были последствия для России.
Во-первых, российская экономика значительно снизила темпы роста. По оценкам экспертов агентства Bloomberg, разница между фактическим и потенциальным (без санкций) темпом роста достигает 10%. Помимо этого, к 1 ноября 2018 года доля иностранных инвестиций в российский государственный долг сократилась до 25%, а на российском фондовом рынке отток иностранных инвестиций в конце ноября составил $ 180 млн.
Во-вторых, лихорадит и непосредственно российский бизнес. Весь год мы наблюдали новости о продаже россиянами того или иного зарубежного бизнеса и иных активов. Так, Вексельберг решил ликвидировать итальянского энерготрейдера Eviva, в которого вложил более 300 млн евро, а Алишер Усманов, видимо, чувствуя близость «санкционного облака», начал активно перераспределять свои активы, передав контрольный пакет в Mail.ru Group в управление гендиректору холдинга USM. В ноябре также стало известно о том, что госбанки ВТБ и Газпромбанк ведут переговоры с несколькими заинтересованными инвесторами о продаже принадлежащих им блокпакетов в российской-венесуэльском предприятии АКБ «Еврофинанс Моснарбанк», которое предположительно используется руководством Венесуэлы для обхода санкций США.
В-третьих, парадоксально, но только спустя несколько лет после введения санкций российские миллиардеры начали воспринимать их всерьез. Опасаясь «заморозки» своих зарубежных активов (как это произошло с Дерипаской), Потанин, Мамут, Анисимов и другие олигархи первой сотни принялись распродавать свои яхты.
В-четвертых, очевидно, что возможные последствия нарушения санкционного режима беспокоят иностранных бизнес-партнеров. Слишком уж суровые наказания ждут нарушителя. Можно, например, вспомнить французский банк BNP Paribas, оштрафованный на сумму около $ 9 млрд за нарушение санкционного режима США. Серьезные проблемы из-за предположительных связей с подсанкционными российскими лицами возникли и у немецкой компании Siemens, в отношении сотрудников которой ведется расследование в связи со сделкой о поставке четырех газовых турбин в Крым в обход санкционных предписаний. Причем значительный штраф — это не единственное из возможных последствий нарушения установленных ограничительных мер. Другой развязкой может стать уголовная ответственность, доказательство чему — недавнее задержание в Канаде финансового директора китайской компании Huawei Technologies Мэн Ваньчжоу, экстрадицию которой запрашивают США по подозрению в нарушении американских торговых санкций.
В-пятых, начались робкие попытки участия отдельных подсанкционных российских лиц в различного рода судебных процессах по восстановлению своих прав и исключению из санкционных списков. Оспаривали включение в санкционный список ЕС крупные игроки российского бизнеса, в том числе концерн «Алмаз-Антей», Сбербанк, Банк «ВТБ», «Газпром нефть», Внешэкономбанк, «Роснефть», а также иностранные «дочки» Сбербанка и ВЭБа — Денизбанк и Проминвестбанк. В отношении заявителей суд сохранил действие санкций. Борис Ротенберг недавно подал в суд на скандинавские банки, обвиняя их в нарушении договора на обслуживание в связи с санкциями США. Что касается Вексельберга, то он пытается «исключиться» из санкционного списка США в административном порядке. С этой целью он подал ходатайство в Управление по контролю над иностранными активами Минфина США (OFAC) об отмене санкций, введенных в его отношении американскими властями. Таким же образом поступила и находящаяся под американскими санкциями российская компания «Гудзон». И это только вершина айсберга. Далеко не все подпавшие под санкции афишируют свое желание покинуть список, и поток заявлений об административном пересмотре может быть значительно больше.
Более того, российские олигархи оспаривают не только попадание в санкционные списки, но и включение в так называемый «Кремлевский доклад» (список олигархов, связанных с российской властью, которые формируют «кадровый резерв» для будущих санкций со стороны США), представленный Минфином США в январе 2018 года. Соответствующую жалобу в Федеральный окружной суд округа Колумбия подал в этом году основатель и совладелец американской компании по производству волоконных лазеров IPG Photonics Валентин Гапонцев. По имеющейся информации, IPG Photonics является стратегическим партнером Пентагона, однако в последнее время ряд контрагентов отказывается от сотрудничества с компанией. Вероятно, что это прямое следствие включения Гапонцева в «Кремлевский доклад». И здесь наличие американского гражданства и лоббистов уже не помогает, а становится, скорее, отягчающим обстоятельством.
В-шестых, совсем недавно под европейские ограничительные меры попали девять лиц, связанных с организацией и проведением выборов в т.н. Донецкой и Луганской народных республиках. Власти США также продолжают включать в черный список SDN (список граждан особых категорий и запрещенных лиц) все новых российских лиц. Помимо граждан в список были включены судоходные компании и санатории в Крыму.
Санкционное право
Надо признать неэффективность законодательных актов, направленных на лиц, исполняющих санкционные предписания западных государств.
Также необходимо признать, что на наших глазах уже сформировалась новая реальность под названием санкционное право. Не будем сейчас углубляться в правовую доктрину и рассуждать о достаточности или нет в этом явлении классических признаков отдельной правовой дисциплины — важно то, что сложилась совокупность юридических норм и правовых институтов, регулирующих определенные сферы общественных отношений. Однако в реальности на юридическую работу в этой сфере приходится только примерно 40%, остальное — мировая политика, комплаенс и медиа сопровождение.
Роль санкционного права будет возрастать с каждым годом. Поэтому 2019 год пройдет под эгидой санкционного шторма, который осторожные аналитики назовут «усилением санкционного давления западных партнеров на российский бизнес». Однако в том, что это будет не просто давление, а именно шторм сомневаться не приходится, как и в том, что неминуемо появятся новые акты о введении ограничительных мер и расширятся санкционные списки США и ЕС.
Санкционный прогноз
В 2019 году на санкционном направлении следует ожидать следующих изменений:
- Будут введены «химические санкции» против России по закону США 1991 года «О запрете применения химического оружия». Хотя эти санкции анонсировали в конце ноября, их до сих пор нет. Исполнительная власть США намеревается ввести второю часть санкций против России в рамках исполнения «Закона о контроле над химическим и биологическим оружием и запрете его военного применения» от 1991 года в связи с «делом Скрипалей». Первый пакет американских санкций, связанный с этим делом, вступил в силу 27 августа. Ограничительные меры включают запрет на продажу России оружия, а также товаров и технологий двойного назначения.
- Будут введены так называемые «банковские санкции». Речь, скорее всего, идет о нескольких банках, не входящих в число лидеров рынка, но в дальнейшем ситуация может измениться. Весной 2019 года в США будут рассматриваться сразу два отложенных в этом году законопроекта: «Защита выборов от угроз путем обозначения красных линий» (DETER) и «Акт о защите американской безопасности от агрессии Кремля» (DASKA).
- Также не надо забывать о т.н. «кибер-санкциях», которые могут быть расширены на многие IT компании в России. В таком случае российские компании лишатся доступа на американские и европейские рынки. В этом контексте действия Усманова по Mail.Ru не кажутся преждевременными.
- Вскоре будут объявлены выводы комиссии Мюллера по возможному вмешательству России в выборы США в 2016 году. Если будет имплементирован Указ Президента США № 13848, то могут быть введены новые персональные и секторальные санкции, назовем их «санкции им. Мюллера».
- Будут применены санкции за сокрытие информации. Уже в конце ноября 2018 года
Правительство РФ в целях защиты интересов российских банков, кредитных организаций и небанковских кредитных организаций, в отношении которых действуют принятые иностранными государствами ограничительные меры, вынесло постановления, согласно которым названным субъектам разрешено не раскрывать подлежащую раскрытию информацию третьим лицам. - Продолжится ставшее рутинным наполнение санкционного списка по основаниям CAATSA. Пройдет реструктуризация и переписка активов в первой сотне Forbes на детей и внуков, поскольку акционерные общества в России получили дополнительный сигнал: если убираете «санкционно токсичных» лиц, то попадание в черный список SDN не грозит. Однако сделки по передаче акций и выход из бизнеса должны быть не притворными, иначе американские регуляторы будут расценивать это как «обход» санкций, что потенциально может привести к уголовной ответственности.
- Одним из возможных поводов для введения американских и европейских санкций является инцидент в Керченском проливе: российские пограничники со стрельбой задержали три украинских корабля в районе пролива. Данный инцидент дал повод некоторым политикам вновь прибегнуть к санкционной риторике. Вероятно, что вдобавок к уже висящим в Парламенте США проектам DETER и DASKA законодатели внесут очередной законопроект о санкциях за захват трех военных судов в Керченском проливе. Однако вероятность того, что новый законопроект пройдет обе палаты Парламента США, крайне низка.
- Недовольство проектом «Северный поток-2» выражают не только США, но и ряд европейских стран. Однако представители немецкого бизнеса не в восторге от инициативы Госдепартамента США о блокировке данного проекта и введении санкций против компаний, участвующих в его реализации. Поэтому Европа находится сейчас на перепутье: с одной стороны — давление США, с другой — интересы национального европейского бизнеса. Мало кто знает, что в 2018 году Европа «воскресила» свой знаменитый
Регламент Е С 2271/1996 о защите своего бизнеса от экстратерриториально применяемого законодательства третьих стран. Этот регламент — своего рода щит, который способен защитить европейские компании. Поэтому введение санкций за участие в проекте «Северный поток-2» в следующем году крайне маловероятно. - Произойдет новый отток инвестиционных средств и отказ международных бизнес-партнеров от совместных проектов с российскими резидентами. Попытки российских законодателей предотвратить эти последствия, в том числе посредством введения уголовной ответственности, не исправят ситуацию и послужат лишь дополнительным стимулом для прекращения деловых связей с российскими партнерами.
