Пандемия COVID-19 значительно осложнила работу судов общей юрисдикции в России. Судьям и сотрудникам судов пришлось работать в ситуации постоянно меняющихся внешних обстоятельств и правил, подвергая себя при этом риску заражения. Положение усугубилось необходимостью закрывать бреши в нормативном регулировании и потоком новых дел: о нарушении режима повышенной готовности, введенного для борьбы с распространением вируса, и о распространении недостоверной информации.
В стрессовых условиях особенно заметны стали слабые места судебной системы, обострились проблемы, уже присущие ей ранее, и проявились ее приоритеты. К таким выводам приходят авторы исследования ОВД-Инфо об опыте работы российских судов общей юрисдикции во время пандемии.
Проблема нормативного регулирования
Чрезвычайные обстоятельства привели к формированию новых правил и их постоянному изменению. 18 марта Верховный суд (ВС) ввел ограничения на работу нижестоящих судов с 19 марта по 10 апреля. ВС распорядился: ограничить личный прием граждан в судах и доступ в суд тем, кто не является участником процесса; рассматривать лишь дела «безотлагательного» характера; осуществлять прием документов только в электронном виде или по почте. В апреле эти меры дважды продлевались и продолжали действовать до 12 мая. Кроме того, в обзорах практики от 21 и 30 апреля ВС уточнял исчисление процессуальных сроков в новых условиях, указывал на альтернативные аресту меры пресечения по уголовным делам, отмечал безотлагательность рассмотрения ходатайств об условно-досрочном освобождении, разграничивал условия применения новых административных и уголовных статей о нарушении правил в период пандемии. Такая частота продления и трансформации правил, а также то, что они издавались и уточнялись в форме различных документов, может свидетельствовать об отсутствии целостного плана действий.
Принимаемые меры негативно отразились на гласности судебного разбирательства: на процессы перестали пускать посетителей и журналистов, независимо от того, проходят ли заседания в здании суда или онлайн. Это же касается и права на защиту: помимо того, что юристам не всегда удается принять участие в заседании, возникают сложности и с ознакомлением с материалами дел.
Такое ограничение фундаментальных гарантий права на справедливое судебное разбирательство очевидно выходит за рамки компетенции ВС: согласно Конституции России, подобные меры могут быть введены только федеральным законодателем. Этого сделано не было, хотя технически и политически ничто не мешало изданию специального закона. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что положения об уголовной и административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности и распространение недостоверной информации были приняты российским парламентом за один день и начали действовать уже с 1 апреля.
Вводя ограничения, ВС предоставил большую свободу нижестоящим судам: они сами определяли, какие дела считать безотлагательными, а какие откладывать (предложенный ВС список был открытым), рассматривать ли дела в здании суда или онлайн, какие ограничительные меры оставлять, а какие снимать с середины мая. Это сделало ситуацию непредсказуемой для участников судебных процессов и создало предпосылки для значительных различий в практике разных судов даже в пределах одного города. Так как судам была предоставлена свобода в принятии решений, то судьи могли назначать и откладывать заседания по собственному усмотрению. Участники процессов могли подать ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с пандемией только дистанционно и судья мог получить его с запозданием. В практике ОВД-Инфо встречаются дела, где судьи сами откладывали разбирательство до окончания карантинных мер, удовлетворяли ходатайства об отложении, а также могли рассмотреть дело без участников процесса. По данным Судебного департамента ВС, за первые шесть месяцев 2020 года суды подвергли административному наказанию более одного миллиона человек, рассматривая дела без их участия — это на 250 тысяч дел (или на 30%) больше, чем за аналогичный период 2019 года.
На деятельность судов также влияли ограничения, введенные региональными властями в рамках режима повышенной готовности, требования главного государственного санитарного врача и меры, введенные президентом. Правила, введенные судами и органами исполнительной власти разных уровней, не всегда были согласованы, что приводило к дополнительным сложностям. Например, из-за местных требований о двухнедельном карантине для приезжающих в регион юристы из Москвы не могли участвовать в процессах в других городах. В городах, где был введен пропускной режим, складывалась адвокатская монополия из-за того, что юристы без статуса адвоката не могли свободно перемещаться. Дополнительную неопределенность создал утвержденный Путиным период нерабочих дней, которые не был разъяснен Верховным судом: в некоторых судах сотрудники в эти дни не забирали корреспонденцию из почтовых отделений, в результате чего процессуальные документы не попадали в суды.
Внедрение онлайн технологий
В условиях пандемии остро обозначилась необходимость рассмотрения дел онлайн, но судебная система оказалась не готова к полноценному переходу на новые технологии. Уже в апреле ВС внедрил и впервые начал применять в своей работе собственную систему для веб-конференций. Однако районные суды продолжали использовать мессенджеры (WhatsApp, Skype), не являющиеся доверенным каналом с точки зрения российских регуляторов. Это сопровождалось проблемами с качеством связи и невозможностью подтверждения личности и полномочий участников. В итоге процессы проходили фактически в закрытом режиме, без слушателей, а решение о возможности допроса свидетелей, участия адвокатов в заседании и в целом о том, будет ли заседание проводиться онлайн, оставалось за судьями.
Законность принятых в таких условиях судебных постановлений оказалась под вопросом. Практика заседаний онлайн расходилась с действующим законодательством, предусматривающим только возможность подключения участников процесса через систему видеоконференцсвязи из мест лишения свободы или других судов. Почти сразу члены Совета Федерации инициировали обсуждение соответствующих поправок в законы. В октябре Минюст рассказал о подготовке законопроекта, при этом полноценную возможность удаленного участия в судебных заседаниях предполагается обеспечить с 2022 года.
У онлайн правосудия есть множество преимуществ. Это не только безопасность в условиях эпидемии, но и экономия времени и средств на дорогу, облегчение доступа к правосудию для людей с ограниченными возможностями, оптимизация судебного процесса. Пандемия ускорила переход судебной системы на новые технологии как в техническом, так и в нормативном плане, а опыт первых онлайн заседаний дает шанс скорректировать дальнейшее развитие в этой области. В то же время открытым остается вопрос о готовности судов преодолеть новые трудности, возникающие при проведении заседаний онлайн. К ним относятся: техническое оснащение судов, невозможность конфиденциальной беседы с адвокатом, проблема с доступом к правосудию из-за необходимости иметь компьютер и интернет, закрытость судебных заседаний для слушателей и журналистов.
Конвейерное рассмотрение
С началом пандемии возросла нагрузка на судей, рассматривающих административные дела. Глава Совета судей Татарстана в июне назвал ситуацию «экстремальной», подчеркнув, что судьи «приходят на работу в 5−6 утра и уходит за полночь». По данным управления Судебного департамента по Ленинградской области, в регионе нагрузка на судей, рассматривающих уголовные дела и жалобы на действия и решения госорганов, в первой половине года снизилась по сравнению с аналогичным периодом 2019 года. Нагрузка по рассмотрению дел об административных правонарушениях, наоборот, значительно возросла.
С 1 апреля по 8 июня 2020 года в суды поступило почти 400 тысяч дел, касающихся нарушения части 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ (Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения), сумма назначенных штрафов составила почти 1 млрд рублей. При массовом рассмотрении новых административных дел о нарушении самоизоляции проявились проблемы, характерные для конвейерного правоприменения. Ранее их можно было наблюдать после массовых задержаний на публичных акциях. Скоростное рассмотрение дел лишает возможности тщательно взвесить аргументы сторон, допросить свидетелей и рассмотреть доказательства защиты, а также нередко проходит без предупреждения и участия привлекаемого к ответственности.
ЕСПЧ неоднократно указывал на подобные проблемы. Так, в деле Карелин против России была подчеркнута системная проблема российского процесса по делам об административных правонарушениях: закон не предполагает состязательности процесса из-за отсутствия стороны обвинения в деле, в результате чего эту функцию на себя берет судья. В решении по делу Навальный и Яшин против России ЕСПЧ обратил внимание на недопустимость отказа в допросе свидетелей защиты и обоснования обвинения исключительно на доказательствах, предоставленных полицией.
О том, что новые административные статьи с точки зрения судов стояли в одном ряду с «митинговыми», говорит и то, что ВС распорядился, чтобы их рассматривали суды не по месту совершения правонарушения, а по месту его «выявления», то есть отдела полиции, куда доставляют задержанного. Такой подход, с недавних пор применяемый и при задержаниях участников протестных акций, позволяет в случае массовых задержаний снять нагрузку с судов в центре города и распределить дела более равномерно. При этом сами полицейские могут определять, в каком суде будет рассматриваться дело конкретного человека.
Приоритеты судебной системы
Соображения эпидемиологической безопасности приводят к значительному ограничению права на справедливое судебное разбирательство. Однако действия судов свидетельствуют о том, что часто они руководствовались не столько стремлением к сохранению здоровья людей, сколько интересами делопроизводства.
В разгар пандемии судья районного суда в Санкт-Петербурге сочла проявлением неуважения ходатайство адвокатов об отложении процесса из-за наличия у нее (судьи) заметных симптомов заболевания и потребовала привлечь адвокатов к дисциплинарной ответственности. В российских судах не были приостановлены сроки по обжалованию, хотя на такой шаг пошел даже ЕСПЧ, рассматривающий непрерывный поток дел из 47 государств Совета Европы. Чтобы не пропустить сроки, людям приходилось рисковать здоровьем, собирая необходимые документы в различных инстанциях. Вместо курса на разгрузку мест лишения свободы суды в первый месяц пандемии начали массово назначать меры пресечения в виде ареста. Подобную спешку можно объяснить тем, что суды решили пойти навстречу следователям. Последним необходимо было приостановить работу над текущими делами и обеспечить возможность возобновить ее в удобный момент, что проще сделать, если подозреваемые и обвиняемые находятся под арестом.
Последствия подобной установки хорошо иллюстрируют официальные данные ФСИН. В начале января 2020 года в следственных изоляторах содержалось 97 781 человек. После перевода судов в режим ограниченной работы журналисты зафиксировали рекордное число арестов, назначенных столичными судами: с 19 по 21 марта московские суды удовлетворили как минимум 154 ходатайства об избрании ареста в качестве меры пресечения. К 1 апреля 2020 года под арестом содержались уже 99,8 тысяч человек. Во второй половине апреля в СМИ появились публикации о том, что директор ФСИН направил письмо председателю ВС с просьбой ориентировать нижестоящие суды на сокращение количества арестов по нетяжким и экономическим преступлениям. 30 апреля ВС отметил, что арест является исключительной мерой пресечения и судам при его назначении следует «учитывать и факт проведения карантинных мероприятий в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах». Через месяц, к 1 июня 2020 года, число арестантов сократилось до 98 804 человек.
Тот факт, что суды по умолчанию расположены способствовать скорее обвинению, чем стороне защиты, проявился и в практике ограничения доступа адвокатов в здания судов. При этом прокурорам для ожидания предоставлялось специальное помещение.
Мы видим, что в некоторых областях быстро предпринимаются усилия, чтобы разрешить проблемы, возникающие в условиях пандемии:
- Режимы работы судов пытаются оперативно подстроить под новые обстоятельства;
- Дорабатывается техническая и нормативная база для перехода судов к рассмотрению дел онлайн;
- Почти сразу после появления новых административных и уголовных наказаний в связи с эпидемией ВС разъясняет нижестоящим судам, как их следует применять, а также пытается предпринять меры, чтобы избежать чрезмерной загрузки центральных судов новыми делами и распределить их более равномерно.
В то же время игнорируются обострившиеся проблемы с открытостью судебного процесса для слушателей и журналистов, возможностью получить квалифицированную юридическую помощь и участвовать в судебном заседании. Не предлагается мер, которые могли бы в достаточной степени компенсировать такое сокращение процессуальных гарантий справедливого судебного разбирательства. Рассмотрение многих дел продолжается, сроки обжалования не продлеваются, не получили должного развития аудио- и видеотрансляции и публикации видеозаписей заседаний, хотя о такой технической возможности суды неоднократно публично заявляли.
ВС и другие суды общей юрисдикции устраняются и от пересмотра ограничений, введенных властями регионов при установлении режимов повышенной готовности, — такие жалобы либо не рассматриваются, либо остаются без удовлетворения. В результате судам приходится рассматривать множество административных дел о нарушении режима повышенной готовности, что приводит к чрезмерной нагрузке на судей и сказывается на качестве разбирательства. В конце сентября стало известно, что Конституционный суд проверит на соответствие Основному закону запрет покидать место проживания, временно введенный губернатором Московской области в конце марта. Примечательно, что проверку инициировал судья одного из подмосковных судов, воспользовавшись редкой процедурой запроса правовой позиции КС для решения по конкретному делу: суды общей юрисдикции переадресовали вопрос о необходимости и пропорциональности введенных из-за пандемии ограничений конституционной юстиции.
Первая волна эпидемии в России выявила ряд системных проблем в работе судов общей юрисдикции. Это и низкий приоритет прав граждан (в частности, прав на справедливое судебное разбирательство), и доминирование интересов делопроизводства, и конвейерное рассмотрение административных дел о нарушении режимов повышенной готовности, и неготовность судов к дистанционному рассмотрению дел и пересмотру ограничений, введенных исполнительными властями. Опыт эпидемии мог бы стать стимулом для решения этих проблем. На практике наблюдается лишь внедрение в работу судов веб-конференций. Что касается остальных проблем, то за полгода не было предпринято достаточных шагов для их решения или попыток компенсировать ограничения, что с большой вероятностью приведет к повторению негативного опыта в будущем.
